Поправки к закону о СМИ: чем они грозят

[ AUTO | WIN | KOI | DOS | MAC | LATINICA ]

13 августа 2001

Поправки к Закону о СМИ: чем они грозят прессе и Интернету и как это можно исправить

Что нового:
В Плане законопроектных работ Думы на весеннюю сессию 2001 года второе чтение поправок было поставлено на март, но в месячном плане на март, утвержденном 22 февраля, поправки отсутствуют.
Текст, предлагаемый ко второму чтению, может вскоре появиться на странице Комитета Думы по информационной политике.
Еще три законопроекта о поправках к закону о СМИ, некоторые из которых в январе 2001 года критиковались в прессе как угрожающие свободе СМИ, сняты с рассмотрения Советом Думы 20 февраля в связи с отзывом авторами. В то же время, председатель думского Комитета К.Ветров считает, что дейтсвующий закон нуждается в назревших поправках и они будут разрабатываться Комитетом.
Возможно, на сегодняшний день это уже не самая актуальная угроза Интернету. Список таких угроз (с дальнейшими линками) и информация о попытках законодательного регулирования Интернета в России - на специальных страницах Московского Либертариума.

В ЧЕМ ДЕЛО:

На рассмотрении Думы находятся поправки к закону "О средствах массовой информации" (готовятся ко второй попытке второго чтения). В изначальном их варианте предусматривалось, что "сообщения и материалы, распространяемые по компьютерным сетям" будут включены в понятие СМИ, а издавать СМИ (кроме нерегистрируемых печатных изданий тиражом менее 1000 экз.) смогут только юридические лица или физические лица, зарегистрированные в качестве частных предпринимателей со всеми вытекающими последствиями (например, оплата домашнего телефона по коммерческим расценкам). Приостановление или прекращение издания судом будет возможно не только по иску Госкомпечати, а по любому иску. Есть там и некоторые послабления, например - устав редакции будет необязателен, если она не самостоятельное юр.лицо.

Все перечисленные вещи - не главное в проекте. Фракции, голосовавшие за него при первом чтении (КПРФ, Яблоко, ЛДПР, Аграрии, Народовластие) ставили перед собой благие цели: недопущение монополизации СМИ и уточнение ответственности всех участников процесса. А внесенные заодно поправки, касающиеся "компьютерной информации" - видимо, просто следствие слабого знакомства с реалиями Интернета. От чего они, конечно, не становятся лучше.

Дума вряд ли отступится от принятия проекта в целом, но еще не поздно исправить в нем неудачные и опасные места - для этого и проводится второе чтение.

ДОСЬЕ:

Проект начали готовить летом 1997, осенью первый его вариант попал в прессу (см."Законодательство и практика СМИ", сентябрь 1997), появились критические отклики, вот некоторые из них: комментарий Поволжского информационного агентства (ПИА), заявление Круглого стола СМИ Саратовской области, дополненное письмом генерала Громова депутатам Думы, комментарий А.Рихтера (Нац.ин-т прессы). Много замечаний было и в Заключении Правового управления Думы от 16 декабря 1997.

Разработчики проекта убрали из него наиболее одиозные вещи, и 14 января 1998 проект был вынесен в Думе на первое чтение. Приложения - Пояснительная записка и заключение Правового управления - на "думском сервере" АКДИ. Вот стенограмма обсуждения. За проект проголосовало 299 депутатов - левый блок (КПРФ, Аграрии, Народовластие), ЛДПР, три четверти Яблока и треть "Регионов России". "Наш дом" в полном составе в голосовании не участвовал.

Чтобы легче было разглядеть поправки, законопроект и ныне действующий закон можно вызвать одновременно в двухколонную рамку. В последнем случае ссылки в левой половине будут двигать текст в правой половине. Если рамку не загружать, ссылки с проекта будут перемещать текст закона в отдельном окне (на заднем плане). Якоря типа "A NAME=g1", "A NAME=1", "A NAME=p1" стоят перед каждой главой, статьей и пунктом.

А вот интегрированный текст закона о СМИ, где выделены разными шрифтами старые формулировки и новые.

Тексты проекта - вариант на 4 ноября 1998, вариант на 22 декабря 1998, вариант, вынесенный на второе чтение 17 февраля 1999 - в списке законопроектов на сайте Комитета Госдумы.

Несколько материалов о проекте - в январско-февральском номере "ЗиП", в том числе статья авторов первого советского закона о СМИ Юрия Батурина, Михаила Федотова и Владимира Энтина, которая 10 февраля 1998 была опубликована также в "Российской газете".

5 февраля 1998 Поволжское информационное агентство (ПИА) проводило в Саратове круглый стол с участием представителей местных СМИ, властных структур и Интернет-провайдеров: вот окончательный текст резолюции. Предпринимались попытки созвать такое же мероприятие в Нижнем Новгороде (результат мне неизвестен).

13 февраля 1998 парламентские слушания по проекту прошли в Санкт-Петербурге. Как пишут очевидцы, "Вел Нестеров, первый доклад сделал Габидуллин. Оба признали желательность исключения поправок относительно информации, распространяемой по компьютерным сетям".

4 марта 1998 председателю Комитета, готовящего проект, О.А.Финько передана по его просьбе через помощников распечатка некоторых страниц интернетовской дискуссии.

5 марта 1998 опубликован и вступил в силу закон, заменивший нормы статьи 36 закона "О СМИ" о допустимых размерах рекламы в нерекламных СМИ на отсылку к закону "О рекламе".

13 марта 1998, благодаря любезному приглашению руководства РОЦИТ, удалось поприсутствовать на Круглом столе Российского интернет-форума "Саморегулирование Интернет". К удивлению организаторов и большинства участников, некоторые провайдеры высказались за введение лицензирования содержания страниц в Интернете.

До 14 марта 1998 депутаты Думы, Совет Федерации и его члены, Президент, Правительство, законодательные органы регионов могли внести поправки к проекту в Комитет Думы по информационной политике и связи. Обобщением поправок в Комитете занимались преимущественно депутаты Р.Габидуллин (КПРФ) Ю.Нестеров (Яблоко), и консультант комитета Е.Родневская.

Слушания в Думе "О недопустимости монополизации СМИ" прошли 6 апреля 1998. Ваш покорный слуга, получив слово, выразил мнение, что введение понятия "компьютерной информации", не освобожденной от лицензирования, не препятствует, а способствует монополизации СМИ. Конкретные предложения к тексту "Рекомендаций" переданы организатору слушаний депутату Габидуллину.

В 20-х числах мая 1998 скептические прогнозы чуть было не оправдались. Не дождавшись введения лицензирования Интернета явным образом, коллегия ФСТР во главе со своим новым руководителем - нижегородским депутатом из Нашего Дома М.Сеславинским обсудила, не ввести ли его лицензирование, опираясь на свое истолкование ст.24 ныне действующего закона: для начала предложено лицензировать распространение через Интернет радио-, теле- и видеопрограмм, причем региональные комиссии должны согласовывать выдачу лицензий на вещание с МИДом.

Оппонент ФСТР - техдиректор Эха Москвы Сергей Комаров - накануне заседания развернул кампанию протеста, открыв специальный сервер www.slovo.rinet.ru, а 26 мая 1998, выступив на заседании в ФСТР, убедил начальство не вводить лицензирование.

В конце июня 1998 Комитет Думы проголосовал поправки и сформулировал исправленный вариант ко второму чтению, которое предполагалось провести в сентябре.

Термин "компьютерная информация" был изъят, а в абзаце 1 ст.24 (о печатных СМИ и приравненных к ним материальных носителях) добавлено в конце "и другие формы распространения средства массовой информации".

17 февраля 1999 состоялась попытка принять текст во втором чтении. В редакции, предложенной Комитетом, термин "компьютерная информация" из текста изымается и соответствущие статьи остаются в ныне действующем виде. Антимонопольная статья снимается полностью. Депутаты завалили таблицу отклоненных поправок, и второе чтение было отложено на неопределенный срок.

18 мая 2000 в Совете Федерации прошли парламентские слушания по законодательству об Интернете. С предложением считать ВСЕ сайты, обновляемые хотя бы раз в год, средствами массовой информации выступил замминистра печати Андрей Романченко - тот самый, что намедни предложил изгнать из российского эфира "Радио Свобода". В защиту свободы слова выступили два депутата: коммунист-зюгановец Леонид Маевский и радикальный коммунист Олег Шеин.

22 июня 2000 опубликован и вступил в силу закон, вносящий новый абзац в статью 4 Закона о СМИ - о запрете распространения в СМИ и в компьютерных сетях пропаганды наркотиков.

В августе 2000 опубликован и вступил в силу закон, вносящий в статью 41 два абзаца: о неразглашении личности несовершеннолетнего, совершившего преступление или правонарушение или признанного потерпевшим.

6 августа 2001 опубликован и вступил в силу закон 107-фз от 4 августа 2001 (новая статья 19-1), запрещающий иностранным гражданам и организациям и их дочерним фирмам выступать учредителями теле- и видеопрограмм, учреждать и покупать телевещателей, охватывающих более половины регионов или населения. На исполнение закона отведен 1 год.

В Плане законопроектных работ Думы на весеннюю сессию 2001 года второе чтение поправок поставлено на март, но так и не состоялось. В проекте плана на осеннюю сессию 2001 закон отсутствует.

ПЕРСПЕКТИВЫ:

После неудачного второго чтения оно должно пройти еще раз, причем законопроект должен быть переработан.

На втором чтении Дума обычно принимает и отклоняет поправки оптом по предложению Комитета. Только в случае провала "списка принятых" и "списка отклоненных" поправки голосуются по отдельности. После второго чтения текст изменить уже нельзя.

Затем следует третье ("контрольное") чтение; рассмотрение в Совете Федерации (если Совет посчитает нужным); подписание или неподписание Президентом; вступление в силу.

КАК БЫТЬ:

Мои предложения:

Добыть текст, который будет выноситься на второе чтение и таблицы поправок. Если какие-то из необходимых поправок окажутся в списке рекомендованных к отклонению, и наоборот, какие-то из неприемлемых - в списке рекомендованных к принятию, добиваться вынесения этих поправок на отдельное поименное голосование.

Может быть, стоит коллективно обратиться по этому поводу к лидерам фракций и к другим депутатам.

Если проект все же будет принят во втором чтении в неприемлемом виде - добиваться его отклонения и возвращения на доработку на следующих стадиях (третье чтение, Совет Федерации, Президент). Если понадобится - начать кампанию протеста в Сети.

На будущее:

Для работы над будущими законами, которые неизбежно затронут Интернет, необходимы ссылки на зарубежный опыт. Пока удалось обнаружить в Сети одну статью на эту тему, а в марте 1998 там появилась книга "Современное право СМИ в США". Если у кого есть еще ссылки (лучше всего - по-русски), пришлите, пожалуйста. В частности, полезным был бы русский перевод известного решения Верховного Суда США. И какая-нибудь статья об интернетовском законодательстве Германии.

ПОПРАВКИ К ПОПРАВКАМ:

Мне удалось добыть около 3/4 поправок к поправкам - к первой попытке второго чтения 17 февраля 1999 (124 штуки к статьям 1-29). Они стоят в виде дайджеста на отдельной странице.

Для тех, кому лень внимательно читать все поправки, перескажу их вкратце:

По поводу "компьютерной информации" внесены 7 поправок, сводящиееся к 3 решениям: исключить это понятие вовсе, убрав его из списка СМИ (Лопатин, Генпрокуратура, Саратовская облдума) или включив вместо него машиночитаемую информацию на материальных носителях (Нестеров); незначительно смягчить - "информация, передаваемая по компьютерным сетям, если не указаны конкретные получатели этой информации" (поправка Круглого стола саратовских журналистов, предложенная в ноябре 1997 года еще к старому варианту проекта, а в нынешних условиях ставшая безнадежно компромиссной); облегчить последствия, если термин все же будет введен, а именно - освободить от регистрации (Митрохин).

Против замены "учредителя" "издателем" направлены поправки губернатора Пермской области В.Первушина и Тамбовской облдумы (оставить все как есть) и 6 поправок Госсовета Татарстана (еще больше детализировать функции учредителя).

О праве быть издателем - поправки Митрохина и Алтайского Зак.Собрания предлагают сохранить за физическими лицами право быть издателями, а поправки Алтайского ЗС, Нестерова, Венгеровского и Генпрокуратуры - смягчить формулировки о пожизненном запрете выступать издателями для лиц, имеющих судимость.

О цензуре - множество поправок направлены на восстановление в списке органов, требование предварительного согласования текстов со стороны которых трактуется как цензура, общественных организаций (в принятом в первом чтении проекте остаются только органы власти и самоуправления)

О приостановлении и прекращении издания - Амурский облсовет и Курганская облдума предлагают не предоставлять "иному (кроме органов Госкомпечати и прокуратуры) заинтересованному лицу" права требовать от суда приостановления или прекращения издания. Депутат Лопатин - вообще изъять из закона статью о приостановлении и прекращении издания.

О перерегистрации - предложены поправки, снимающие обязанность перерегистрироваться при смене тематики (Митрохин) или при замене издателя его правопреемником (Курганская облдума), устанавливающие для перерегистрации конкретный срок - 3 месяца (Алтайское КЗС).

О специализированных СМИ - вернуться от новой расплывчатой формулировки к ныне действующей редакции, т.е. конкретному списку, установленному статьями 14, 28 и 37 (депутат Митрохин и Алтайское КЗС)

ДИСКУССИЯ

Обсуждение проекта в Интернете ведется как минимум в двух местах:

Национальный институт прессы пригласил провести дискуссию по поводу закона в листе рассылки "Кибержурналистика". Там дискуссия идет довольно вяло (дай бог 1 человек в месяц об этом напишет).

Автор этой страницы завел для обсуждения возможных поправок к поправкам гостевую книгу на ipclubе. Масса извинений за присутствие там рекламы - это неизбежная издержка бесплатного сервиса. В феврале-марте 1998 речь там велась о формулировании поправок к проекту 14 января. Теперь мое предложение - выработать модифицированную формулировку поправки об освобождении от регистрации распространения информации через Интернет.

К сожалению, в "книге" теперь невозможно ставить гипертекстовые ссылки. Поэтому был создан (в сугубо экспериментальном порядке) специально двухрамочно-устроенный форум, пригодный для продолжения той же дискуссии. Желающие могут поучаствовать в тестировании. Может быть, стоит завести более традиционно устроенный форум.

Субъективное мнение

По-моему, беда тут не в признании того очевидного факта, что информация в Сети массовая (доступная, а подчас и предназначенная неограниченному кругу лиц) и что за каждый текст или картинку в Интернете кто-то отвечает, то есть наличествуют те, кого закон называет издателем/вещателем и редактором. А в том, что сложившуюся (и разнообразную) практику договорных взаимоотношений собственника дискового пространства и автора (редактора) текстов закон втискивает в рамки, пригодные для телерадиокомпаний, но не для Интернета. И облагает все это непомерным лицензионным сбором.

Чтобы к каждому обладателю Интернет-странички или участнику дебатов в Usenet не влезала через балкон налоговая полиция с требованием немедленно получить предпринимательскую лицензию, а провайдер не был вынужден, из опасения лишиться лицензии, требовать предварительного согласования с ним размещаемой в сети информации, требовалось, как минимум, где-то разомкнуть нижеследующую цепочку:

1. Сообщения и материалы, распространяемые по компьютерным сетям - это компьютерная информация (6 абзац ст.2)

2. Компьютерная информация - это средство массовой информации (3 абзац ст.2). Можно надеяться, что подразумевается только компьютерная информация, предназначенная для неограниченного круга лиц (1 абзац ст.2)

3. Для распространения массовой информации через телекоммуникационные сети применяются правила, установленные для радио- и телевещания, если законодательством РФ не установлено иное (ст.24 действующего закона). А эти правила включают понятие вещателя, обладающего широкими административными правами и не имеющего права "скрытой переуступки лицензии" (ст.32). Т.е., если лицензию, например, получит провайдер - хозяин сервера, он должен размещать информацию только от своего имени.

Где разомкнуть цепочку?

- Можно после 3-го звена: Предложить вставить в ст.24 отсылку к ненаписанному закону о передаче информации в компьютерных сетях (метод ходжи, эмира и ишака). Но пока такого закона нет - правила будут устанавливать Президент и Правительство - неизвестно что хуже. Другой вариант - попытаться впрямую вписать в закон нормальное (а не "телевизионное") разграничение функций между провайдером и пользователем Интернета. Например, указать, что провайдер (собственник носителя информации, доступного через телекоммуникационную сеть) - это распространитель продукции СМИ, а автор (физическое лицо, распространяющее информацию по сетям) приравнивается к редакции и издателю одновременно. Конечно, без всяких лицензионных сборов. Сейчас, когда остается выбор между уже внесенными поправками, оба варианта неактуальны.

- Можно между 3-м и 2-м: ввести для распространения "компьютерной информации" освобождение от регистрации (в статью 12). Такую поправку внес депутат Митрохин. Комитет отклонил ее по терминологическим мотивам - за исчезновением из текста закона формулы "компьютерная информация". Можно попытаться вынести ее на голосование при втором чтении, но для этого ее придется переформулировать под старую терминологию - "периодическое распространение массовой информации через телекоммуникационные сети", а тогда шансы на ее принятие уменьшаются, т.к. в отличие от "компьютерной информации" это звучит как что-то вполне индустриальное по масштабам.

- Между 2-м и 1-м: установить, что компьютерная информация (или информация, распространяемая через телекоммуникационные сети) признается массовой только при каких-то условиях (например, платное распространение) или вообще ею не признается. По-моему, первое утверждение - труднодоказуемое (ведь бесплатная информация в Сети - более доступная, т.е. потенциально более массовая), а второе просто не пройдет.

- Перед первым: вообще изъять упоминание о "компьютерной информации". В этом состоит поправка Нестерова.

Эта поправка принята (точнее - рекомендована Комитетом к принятию). На первый взгляд, проблема решена. В действительности - загнана вглубь. Ведь приравнивание Интернета к ТВ заложено в менее явном виде уже в ныне действующем законе - во второй части ст.24, а также, как напомнил один из участников дискуссии, в законопроект "О телевидении и радиовещании", который тоже на подходе.

История с ФСТР показала, что наметившийся отказ Думы от "компьютерных поправок" к Закону о СМИ недостаточен. Исполнительная власть продемонстрировала, что при желании может найти повод к лицензированию и в нынешних смутных нормах закона.

Депутаты, к которым я обращался, исходят из того, что "в одну воронку бомба дважды не падает" - и единожды отказавшись от идеи лицензирования сайтов, ФСТР нескоро к ней вернется. Может оно и так. Но кто знает, какая партия завтра окажется у власти, кто будет главой ФСТР и долго ли ФСТР вообще будет существовать. К тому же, ничто не мешает нашему Президенту издать указ о передаче вопросов Интернета в ведение Госкомсвязи (Минсвязи) или ФАПСИ.

На нынешнем этапе я пока вижу один вариант сделать некоторый шаг вперед - прописать в законе прямым текстом, что распространение информации по компьютерным сетям освобождается от регистрации, переформулировав соответствующим образом поправку Митрохина к статье 12. При этом надо найти формулировку, которая относилась бы к Интернету и не относилась бы к кабельному ТВ, т.к. его освобождать от регистрации никто не согласится. Если у кого-нибудь есть идеи формулировок - напишите, пожалуйста в гостевую книгу.

Варианты поправок, предлагавшиеся участниками дискуссии

(сохраняются для будущих времен)

Первый и второй варианты (не признавать компьютерную информацию в качестве СМИ; признать, но освободить от регистрации) воплотились в вышеизложенных официальных поправках.

Третий вариант: признать в качестве СМИ отдельные виды компьютерной информации

а) Поправка к п.2 ст.1: (по мотивам А.Носика)

В абзаце 3 статьи 2 слова "компьютерная информация" заменить на "распространяемая за плату компьютерная информация".

б) Поправка к п.2 ст.1: (по мотивам О.Каюнова)

В абзаце 3 статьи 2 слова "компьютерная информация" заменить на "распространяемая за плату и/или по подписке компьютерная информация".

в) Неиспользованные подварианты: (по мотивам участников дискуссии)

Варианты, относящие КИ к СМИ при условии применения PUSH- и Multicast-технологии я сформулировать в виде поправок не смог, т.к. во-первых в этом не разбираюсь, а во-вторых предполагаю, что для текста закона нужно назвать не конкретные поименованные технологии, а принципы, на которых они основаны, чтобы норма закона провела различие между СМИ и не-СМИ независимо от того, какие технологии с новыми названиями придумают завтра.

ССЫЛКИ:

Страница Комитета Госдумы по информационной политике и связи

Парламентские слушания "Россия и Интернет: выбор будущего" (17 декабря 1996)

Парламентские слушания "О построении в России информационного общества" (10 июня 1997)

"Не убивайте младенца в люльке!" Статья в "Интеллектуальном капитале" об этой дискуссии

Статьи о законе и питерских слушаниях - в 7 и 8 номерах "Экспресс-хроники" (1999)

Статьи в ComputerWorld NN 8 и 11 (1998)

Страница о действиях ФСТР по введению лицензирования теле- и радиовещания в Интернете.

Призываю правозащитные, тусовочные и просто частопосещаемые WWW-сайты взяться за координацию процесса, ведь как показывает практика, на энтузиазме одного человека далеко не уедешь.

С уважением,

Григорий Белонучкин (diogen@glasnet.ru)

Адрес этой страницы: http://www.cityline.ru/politika/media/media.html