Регламент и кворум
в Государственной Думе II созыва
(1996-1999)
РЕГЛАМЕНТ
Регламент достался Государственной Думе второго созыва в наследство от предшествующей Думы. На первом заседании новой Думы 16 января 1996 депутат Е.Мизулина усомнилась в том, что действие Регламента распространяется на новый состав Думы. По предложению А.И.Лукьянова Дума 416 голосами подтвердила действие Регламента.
Исходный текст Регламента был принят Думой первого созыва 25 марта 1994. Поправки в Регламент вносились Думой первого созыва 7 раз: 15 апреля, 22 июня, 15 июля 1994, 14 апреля, 19 апреля, 9 июня и 15 ноября 1995.
Дума второго созыва с первых же дней работы начала вносить в Регламент новые поправки.
17 января 1996 внесена поправка в статью 9, позволившая Думе после двух безуспешных туров выборов Председателя перейти к третьему туру сразу, а не после выборов хотя бы одного заместителя, как это было предусмотрено ранее.
23 января 1996 в Регламент внесены изменения, связанные с переименованием нескольких Комитетов Думы и созданием пяти новых Комитетов.
9 февраля 1996 уточнена статья 202: установлено, что законы и законопроекты, принятые прежней Думой в неокончательной редакции или отклоненные Советом Федерации или Президентом, Дума нового созыва рассматривает начиная с той стадии законодательного процесса, на которой было прервано их рассмотрение.
16 февраля 1996 в статье 38 Регламента закреплено время проведения заседаний Совета Думы: по вторникам и четвергам в 10 часов.
18 октября 1996 поправкой к статье 14 Регламента учреждена Почетная грамота Думы.
25 октября 1996 поправками к статьям 23, 35, 59 определен порядок проведения закрытых заседаний Думы и ее органов. В тот же день поправкой к статье 74-1 было установлено, что депутатские запросы направляются без голосования.
15 декабря 1996 поправкой к статье 38 были сдвинуты на месяц парламентские каникулы: решено, что весенняя сессия заканчивается 20 июня (а не июля), а осенняя начинается 1 сентября (а не октября).
17 января 1997 в Регламент включена глава 7-1, регламентирующая проведение в Думе и Парламентском центре совещаний, "круглых столов", семинаров и других мероприятий. В тот же день другим постановлением внесено одно слово в статью 69 Регламента: к функциям Аппарата ГД кроме правового, организационного, информационного и т.п. обеспечения деятельности Думы добавлено также финансовое.
16 мая 1997 Дума внесла в Регламент статью 146-1 позволяющую Думе уклониться от рассмотрения вопроса о доверии Правительству (в случае его внесения премьером) путем замены его вопросом о недоверии, по которому может быть не принято определенного решения.
Первоначальный текст Регламента Государственной Думы опубликован в "Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации", 1994, N 3, ст.160; последующие поправки - в "Ведомостях...", 1994, N 4, ст.202, 203; в "Собрании законодательства Российской Федерации", 1994, N 14, ст.1541, 1544; 1995, N 17, ст.1507, N 18, ст.1613, N 25, ст.2369, N 48, ст.4628; 1996, N 4, ст.254, N 5, ст.449, N 8, ст.733, N 9, ст.796, N 44, ст.4994, N 45, ст.5086, N 46, ст.5233, N 52, ст.5903; 1997, N 4, ст.511, 512; N 21, ст.2642.
Масштабный проект поправок к Регламенту на 40 страницах был внесен 18 декабря 1996 всеми шестью вице-спикерами, депутатами Зуевым, Моисеевым, Петриком, Семаго и Ульбашевым из Комитета по Регламенту и несколькими непоименованными депутатами из Комитета по бюджету. Проект содержал: расширение Совета Думы, путем включения в него с решающим голосом всех 6 вице-спикеров; жесткое структурирование рабочего дня Думы в среду и пятницу с отрывом обсуждения законопроектов (среда) от голосования по ним (пятница) и предоставлением председательствующему на заседании в среду права продлять рабочий день или назначать дополнительное заседание на четверг; новую редакцию раздела III ("Законодательная процедура") и главы 21 (Дума и Центральный банк). Проект, в частности, поглотил все поправки Шохина, внесенные в октябре 1996 (см. в разделе "Заседания").
Как свойственно подобным проектам, компромисс, достигнутый авторами, не устроил по разным мотивам большие группы депутатов, голосующих в пленарном заседании. В результате некоторые короткие поправки были позже изъяты авторами из общего пакета, внесены отдельными документами и приняты. Некоторые другие перекочевали в 58-страничный проект Д.Ф.Красникова, Б.А.Моисеева и А.Г.Петрика, внесенный 17 января 1997. Проект предусматривал дальнейшую детализацию статей о регистрации фракций и групп, принятие решения о поименном голосовании большинством голосов (т.е.отмену права одной пятой от числа депутатов требовать поименного голосования) и принятие постановления о недоверии Правительству открытым голосованием. Основной объем проекта посвящен законопроектной процедуре.
18 апреля 1997 Дума приняла за основу проект нового Регламента, разработанный рабочей группой во главе с С.П.Горячевой (КПРФ). В рабочую группу, созданную Советом Думы 13 февраля 1997, вошли О.Шенкарев (КПРФ), В.Киселев (ЛДПР), М.Ульбашев (НДР), Б.Моисеев (Яблоко), Д.Красников (Агр), А.Дзасохов (Нар), О.Морозов (РР).
Новый Регламент принят в целом 22 января 1998. Регламент состоял из 7 разделов, 28 глав, 222 статей.
15 апреля 1998 внесена поправка в статью 146, позволяющая давать согласие на назначение Председателя Правительства не обязательно тайным, но и открытым голосованием, если решение об открытом голосовании будет принято большинством голосов.
19 июня 1998 внесена поправка в статью 40, добавляющая к числу дней, предназначенных для работы в округах, периоды с 26 декабря по 11 января, с 21 июня до начала отпуска и с конца отпуска до 31 августа.
26 июня 1998 в Думе возникла дискуссия, является ли вопрос о возврате к голосованию процедурным. В.В.Жириновский, В.В.Семаго и Е.Б.Мизулина указали, что в исчерпывающем списке процедурных вопросов (ст.84) такого вопроса нет. Жириновский при поддержке Семаго настаивал, что для возврата к голосованию требуется 226 голосов, а Мизулина назвала возврат "дурной практикой" и предложила председательствующему вообще не ставить такие вопросы на голосование. На практике как до, так и после дискуссии вопрос о возврате к голосованию всегда решался процедурным большинством (от участвующих в голосовании).
16 июля 1998 в полномочия Председателя Государственной Думы (ст.11) добавлена запись, что он представляет к назначению и к освобождению от должности постоянного представителя Думы в Конституционном Суде.
23 октября 1998 в статью 30 (о комиссиях Государственной Думы) внесено упоминание об отчетах комиссий, в том числе финансовых. В статью 65 (о парламентских слушаниях) внесено положение, что слушания являются, как правило, открытыми не только для представителей СМИ и общественности, но и для представителей общественных объединений.
4 декабря 1998 внесены поправки в статьи 26, 37, 38, 65, 101 и 102 на тему порядка проведения закрытых заседаний Думы и комитетов и закрытых парламентских слушаний. В тот же день рассматривался проект поправок об ускоренном порядке рассмотрения законопроектов, но по предложению А.И.Лукьянова его сняли с рассмотрения для изучения предложений Правительства по этому вопросу.
11 декабря 1998 рассматривался и не был принят (164 голоса за) проект поправок, детализирующих процедуру лишения депутата неприкосновенности.
21 апреля 1999 в статью 87 (о голосовании в Думе) внесена фраза: "Открытое голосование может осуществляться в том числе с использованием именных бюллетеней". Статьи 179 и 180 (о порядке выдвижения обвинения против Президента) детализированы, увеличившись втрое.
21 сентября 1999 в статью 40 внесена поправка о проведении по средам после утверждения порядка работы Думы "часа голосования". В статью 85 внесена поправка о праве депутата передавать свой голос (карточку для голосования) по письменному заявлению другому депутату.
29 сентября 1999 принята новая редакция статьи 41: расширен круг лиц, приглашаемых на "правительственный час", кроме Председателя и членов Правительства это - Генеральный прокурор, Председатель Центробанка, председатель Центризбиркома, руководители иных федеральных органов госвласти, органов власти регионов и органов местного самоуправления, председатели федеральных внебюджетных фондов. В статье 47 (о запросах) введено понятие парламентского запроса, направляемого Думой в целом, одновременно установлено, что индивидуальные депутатские запросы не оглашаются. Поправкой к статье 49 установлено, что депутатские запросы не распространяются в зале заседаний.
26 ноября 1999 в статью 101 внесена поправка, предусматривающая размещение результатов открытых голосований Думы на сервере Думы в сети Интернет для открытого доступа. Поправкой к статье 105 установлено, что копии законопроектов и прилагаемых к ним материалы должны быть представлены на магнитном носителе.
В ноябре 1999 А.Н.Шохин внес пакет радикальных поправок к Регламенту, предусматривающий полную отмену электронных голосований с заменой их "ручными" - с целью обеспечения личного голосования каждого депутата. Поправки были внесены в повестку дня 3 декабря 1999 и не рассмотрены за отсутствием в зале докладчика.
Текст нового Регламента Государственной Думы опубликован в "Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации", 1998, N 6, ст.277 и в "Собрании законодательства Российской Федерации", 1998, N 7, ст.801; последующие поправки - в "Собрании законодательства Российской Федерации", 1998, N 16, ст.1828, N 26, ст.3048, N 30, ст.3699, N 44, ст.5441, N 52, ст.6348, 1999, N 17, ст.2111, N 39, ст.4588, N 43, ст.5176, N49, ст.5965, N 50, ст.6099.
Кворум для правомочности проведения заседания Конституцией не установлен и определяется Регламентом палаты. С самого начала существования Думы первого созыва (январь 1994) был установлен кворум, равный простому большинству голосов.
Кворум для принятия решений установлен Конституцией ("большинством голосов от общего числа членов Государственной Думы" - ст.103 - за исключением случаев, специально предусмотренных другими статьями Конституции). Формулировку "большинство от общего числа" можно было истолковать по-разному: как число мандатов (включая вакантные) или как число реально существующих депутатов. В апреле 1995 Конституционный Суд по запросу Государственной Думы постановил считать общим числом депутатов Государственной Думы число мандатов - 450.
Кворум для решения процедурных вопросов установлен Регламентом Государственной Думы. Процедурными считаются вопросы, перечисленные в статье 74-1 Регламента.
ДЛЯ ПРАВОМОЧНОСТИ ЗАСЕДАНИЯ
Простое большинство от общего числа - 226 (ст.41 Регламента Государственной Думы)
ДЛЯ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
Простое большинство от участвующих в голосовании
Для решения процедурных вопросов (ст.74-1 Регламента)
Простое большинство от общего числа - 226
Для принятия постановлений (ст.103 Конституции, ст.74-1 Регламента)
Для принятия федеральных законов (ст.105 Конституции, ст.116, 126, 180 Регламента)
Для выражения доверия или недоверия Правительству (ст.143 и 146 Регламента)
3/5 от общего числа - 270
Для созыва Конституционного собрания (ст.135 Конституции, ст.129 Регламента)
2/3 от общего числа - 300
Для принятия федеральных законов, отклоненных Советом Федерации (ст.105 Конституции, ст.122 Регламента)
Для принятия в прежней редакции федеральных законов, отклоненных Президентом (ст.107 Конституции, ст.126 Регламента)
Для одобрения федеральных конституционных законов (ст.108 Конституции, ст.116 Регламента)
Для одобрения законов о поправках к Конституции (ст.136 Конституции, ст.132, 133 Регламента)
Для выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности (ст.93 Конституции, ст.167 Регламента)
