Статус партий и избирательных объединений
в Российской Федерации
ТЕРМИНОЛОГИЯ
1. Формальный подход. Действующее в 1990-2001 гг. законодательство об общественных объединениях в сочетании с избирательным законодательством рассматривает партии как один из видов общественных объединений, отличающийся фиксированным индивидуальным членством, запретом на членство иностранцев и повышенными требованиями к регистрации, но не дающий никаких привилегий на выборах в сравнении с общественными движениями и организациями. Партии могут быть федеральными, межрегиональными и региональными. На федеральных парламентских выборах 1993 и 1995 годов (а также президентских 1996 года) федеральные партии были одним из видов избирательных объединений, на парламентских выборах 1999 года (и президентских 2000 года) такой статус имели не все федеральные партии, а только перерегистрировавшиеся в качестве "политических общественных объединений".
2. Функциональный подход. В политическом обиходе распространено расширительное толкование понятия "партия", подразумевающее любое общественное объединение (партию, движение, организацию, ассоциацию, ...), имеющее статус избирательного объединения, т.е. право выдвигать кандидатов в округах и федеральные списки кандидатов на выборах в Государственную Думу (а также кандидатов в Президенты России).
3. Интегральный подход. К выборам 2003 года предполагается сделать федеральные политические партии единственным видом общественных объединений, имеющим право выдвигать кандидатов, или даже единственным субъектом выдвижения кандидатов (с ликвидацией института независимых кандидатов).
Объект описания в этом тексте - все виды объединений, имеющих право самостоятельного участия в федеральных выборах (2), партии (в узком смысле) рассматриваются как частный случай. Однако для терминологической ясности слово "партии" будет применяться здесь только в строгом юридическом смысле (1).
КТО УЧАСТВУЕТ В ВЫБОРАХ
На выборах в Думу I созыва (декабрь 1993), проведенных по указу президента, формировать собственные федеральные списки могли общероссийские политические партии и движения. Их оказалось 55, включая созданные специально к выборам уже после объявления указа. Еще 98 объединений другого статуса (не партий и не движений), предусмотревших в своих уставах право участия в выборах, могли официально присоединиться к блокам, создаваемым с участием хотя бы одной партии или движения.
На выборах в Думу II созыва (декабрь 1995) статус избирательных объединений был предоставлен законом всем общероссийским общественным объединениям, предусмотревшим в своих уставах право участия в выборах и зарегистрированным не позже чем за 6 месяцев до дня выборов. Таковых набралось 272.
На выборах в Думу III созыва (декабрь 1999) статус избирательных объединений был предоставлен законом общероссийским политическим общественным объединениям, зарегистрированым не позже чем за год до выборов. При этом критерии "политичности" были сформулированы законами 1997 года таким образом, что им не соответствовало ни одно существующее общественное объединение. В результате повальной перерегистрации декабря 1997 - декабря 1998 годов право участия в выборах получили 149 объединений [список].
К выборам в Думу IV созыва, которые, если не будет досрочного роспуска, пройдут 21 декабря 2003 года, предполагается изменить партийное законодательство с тем, чтобы оставить федеральные политические партии единственным видом избирательных объединений, а межрегиональные и региональные партии упразднить. По действующему до сих пор законодательству статус избирательных объединений имеют (на 1 сентября 2000) 179 общественных объединений. [Список см. на www.fci.ru] По оценкам председателя Центризбиркома А.А.Вешнякова после изменения законодательства и перерегистрации в стране останется порядка 15-20 партий. Проекты Закона о политических партиях конца 2000 - начала 2001 года см. на сайте www.democracy.ru в рубрике "X-Files". Проекты поправок к выборным законам пока (январь 2001) не разработаны.
РЕФОРМА 1997-1999 ГОДОВ (текст, написанный в августе 1998
и не отражающий последующего развития)
С сентября 1997 статус общероссийской партии перестал быть достаточным условием для участия в выборах. Дело в том, что в сентябре 1997 совместными стараниями фракций КПРФ в лице А.И.Лукьянова и "Яблока" в лице В.Л.Шейниса был принят новый закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан", в котором статус избирательных объединений оставлен лишь за политическими партиями, движениями и организациями. Участвовать в выборах в Думу смогут только партии и движения, устав которых в исправленном ("политическом") виде зарегистрирован Минюстом не позже чем за год до дня выборов, т.е. до 19 декабря 1998.
Те же формулировки заложены в проект нового закона о выборах в Думу, вот уже очень долго (с ноября 1997) находящийся на стадии подготовки ко второму чтению.
ЧТО ТАКОЕ "ПОЛИТИЧЕСКОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ"
Критерии "политичности" в законе не разъяснялись. Посему критерии эти Центризбиркому пришлось вырабатывать самостоятельно или с помощью экспертов Минюста.
Как утверждает "Русский телеграф" от 14 февраля 1998, в декабре 1997 ЦИК уведомил российские общественные объединения, что критериям, установленным законом для участия в выборах не отвечает ни одно из них. Как можно понять из газеты, ЦИК считает необходимым критерием политичности наличие слова "политический" (-"ая", -"ое") в названии организации. Если так пойдет дальше - спор Думы с Президентом о выборах по партийным спискам решится сам собой. В них просто некому будет участвовать.
Если бы не либерализм избиркомов - партии бы много потеряли и во время выборов в региональные законодательные органы. С весны 1998 (когда начались выборы, назначенные уже при новом законе), члены ЦИК, обсуждая на заседаниях реегиональную практику, постоянно напоминали, что местные филиалы Яблока, НДР и всех остальных "бывших избирательных объединений" участвуют в выборах на птичьих правах.
Озаботившись складывающейся ситуацией, думцы решили дать определение "политической организации" в федеральном законе. 20 марта 1998 были приняты в первом чтении два закона: о поправках к Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав и о поправках к закону "Об общественных объединениях".
В закон "о гарантиях", в частности, вносится дополнительная статья, которая при первом чтении выглядела так:
Статья 7-1. Политическое общественное объединение
1. Политическим общественным объединением является общественное объединение, зарегистрированное в Министерстве юстиции Российской Федерации либо в органе юстиции субъекта Российской Федерации в одной из двух следующих организационно-правовых форм – общественная организация (для политической партии, иной политической организации) либо общественное движение (для политического движения), основными, закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов. Все остальные предусмотренные в уставе цели должны соответствовать указанным основным целям.
2. Политическим общественным объединением не признается:
объединение, зарегистрированное в соответствии с действующим законодательством в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности;
объединение, устав которого допускает членство в нем иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных или международных организаций;
объединение, в уставе которого предусматривается членство в нем граждан только или преимущественно по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку (признакам);
объединение, устав которого предусматривает членство в нем военнослужащих, судей и иных категорий лиц, которые не имеют права заниматься политической деятельностью либо быть членами политических организаций;
объединение, преследующее цели извлечения прибыли из предпринимательской деятельности и допускающее распределение полученной прибыли (имущества, собственности) между своим членами и (или) учредителями;
объединение, чей неполитический характер специально оговорен в законодательстве.
3. Политический характер общественного объединения должен быть прямо указан в его полном наименовании.
4. Министерство юстиции Российской Федерации, органы юстиции субъектов Российской Федерации осуществляют регистрацию политических общественных объединений в соответствии с критериями, указанными в пунктах 1-3 настоящей статьи, и представляют список общественных объединений, являющихся политическими общественными объединениями, с указанием даты этой регистрации избирательным комиссиям соответствующего уровня не позднее чем через 5 дней со дня получения запроса комиссии.
5. Отказ в регистрации общественного объединения в качестве политического общественного объединения может быть обжалован в судебном порядке.
Другие поправки к закону о гарантиях уточняют процедуру разных этапов избирательного процесса. Вплоть до того, что в клеточке, относящейся к той или иной партии предлагалось ставить не "любой знак",
а только знак "+", "Х" или "V".
Через 3 дня после первого чтения грянул правительственный кризис, замаячила перспектива роспуска Думы и досрочных выборов, и ко второму чтению в закон решили внести 2 страховочных поправки: сократить стаж зарегистрированности с 12 до 6 месяцев (т.е. перенести крайний срок перерегистрации с 19 декабря 1998 на 19 июня 1999) и установить, что норма о цензе политичности вступает в действие только для выборов, назначенные после июля (? - уточнить) 1998 года. "Форму галочки" выкинули, зато добавили, что в подписных листах собственноручной обязана быть только подпись избирателя - а фамилию и адрес его может вписать сборщик. Эта норма была резко раскритикована председателем Центризбиркома, как дающая простор фальсификаторам. В законе появилась масса дополнительных нововведений вплоть до права законодателя заменять сбор подписей денежным залогом.
17 июня поправки к закону "Об основных гарантиях" были приняты во втором чтении. В конце месяца Дума вернулась ко второму чтению, кое-что изменила, приняла закон в третьем чтении и отправила в Совет Федерации.
Считая (судя по их выступлениям в прессе) главной угрозой формированию российской многопартийности наличие в избирательных объединениях Партии любителей пива (хотя непонятно, чем пиво хуже яблок), законодатели посчитали необходимым добавить в статью 20 закона об общественных объединениях новый абзац:
В случае если среди целей общественного объединения одна или несколько целей выделены в его уставе в качестве основных, другие уставные цели и задачи по своему характеру должны соответствовать основным целям.
Таким образом, бедным Центризбиркому и Минюсту грозила обязанность заниматься структурно-лингвистическим анализом уставов на предмет соответствия одних целей другим. Либо Думе - принимать еще один закон - о параметрах такого соответствия.
Остальные поправки к закону "Об общественных объединениях" сводились к добавлению терминов "политическая партия", "политическая организация", "политическое движение" к списку существующих типов общественных объединений.
При втором чтении закон был существенно исправлен: центральной его частью стала новая статья 12-1, дающая определение политических общественных объединений. Статья почти в точности копировала текст, приведенный выше в качестве статьи 7-1 закона о гарантиях - с добавлением еще одного запрета:
[политическим общественным объединением не может быть признано] объединение, созданное для реализации любительских и иных неполитических интересов.
Какой смысл вкладывали в этот абзац разработчики, можно догадаться, если прочитать 3-4 статьи В.Л.Шейниса об избирательном механизме - таким, как Партия любителей пива не место в серьезной политике!
Какой смысл найдут в нем правоприменители из Минюста и против кого эта норма будет работать в действительности - время покажет.
ДАМОКЛОВ МЕЧ
9 июля 1998 Совет Федерации рассматривал пакет из двух законов, и поступил с ним так: поправки к закону об общественных объединениях одобрил, а к закону об основных гарантиях - принял к рассмотрению, т.е. отложил до следующего заседания.
На следующем же заседании 17 июля, совпавшим с последним предканикулярным днем работы Думы, закон о гарантиях был отклонен. Дума теперь сможет его рассмотреть не раньше внеочередного заседания, предполагаемого в середине августа. К тому же непонятно, нацеливаться на преодоление вето Совета Федерации в надежде на скорое подписание Президентом - или вступать с верхней палатой в согласительные процедуры с расчетом на будущее преодоление вето обеими палатами.
19 июля закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" был подписан Президентом за номером 112-фз, 24 июля он опубликован в Российской газете и вступил в силу.
Таким образом, первая задача, поставленная депутатами при разработке пакета от 20 марта, выполнена: 2 критерия политичности и 7 критериев неполитичности установлены. Вторая задача - отложить введение ценза политичности, чтобы свести к нулю опасный период несуществования избирательных объединений - провалена.
В результате, на досрочных выборах, если бы они были назначены осенью 1998, не сможет быть выставлен ни один федеральный список. И Дума не сможет абстрагироваться от этой мысли в случае гипотетического рассмотрения вопроса о доверии Правительству.
В повестку дня дополнительного заседания Думы 21 августа 1998 по предложению Комитета по законодательству вносится вопрос о создании согласительной комиссии по поправкам к закону о гарантиях (В.Рыжков, В.Шейнис, А.Салий).