ПОЛИТИКА[AUTO|WIN|KOI|DOS|MAC|LAT]КОНСТ.СУД

Дело о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"

(о местных органах власти; "удмуртское дело")

Дело рассматривалось 26-27, 29 ноября 1996 года
Постановление N 1-П от 24 января 1997 года

В заседании участвовали:
Представители сторон, направивших запросы в КС РФ: М.А.Митюков - представитель Президента РФ, А.Н.Мальцев, М.И.Пискотин и С.А.Попов - представители группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, А.Н.Ведерников и С.Б.Крюкова - представители группы граждан города Ижевска, обратившихся с жалобой; Представители Государственного Совета Удмуртской Республики (УР) как стороны, принявшей оспариваемый акт, - А.А.Волков, А.С.Борзенков и В.В.Лазарев.

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента РФ и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями положения названного Закона Конституции РФ.
Учитывая, что запросы и жалоба касаются одного и того же предмета, КС РФ, соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Конституционный Суд установил:
1. Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции УР, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть четвертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в КС РФ, считают, что данные положения Закона УР, а также производные от них и конкретизирующие их положения других статей закона выходят за рамки компетенции субъектов РФ, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления.
2. В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в УР в соответствии с Конституцией РФ, Конституцией УР и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти УР.
Согласно Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1).
Оспариваемое положение части третьей статьи 1 оспариваемого Закона УР, в соответствии с которым Государственный Совет УР самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в УР, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и части первой статьи 1 Закона. Поэтому часть третья статьи 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции РФ.
3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Однако федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ.
В таком случае до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией РФ.
5. Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти УР как субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством УР.
Вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции УР этот вопрос урегулирован в статье 67 (пункт "б" части 2), а также в статьях 74 и 75 главы IV "Административно-территориальное устройство". В статье 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц.
Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Таким образом, не соответствует Конституции РФ статья 2 (абзац 5 части первой, части вторая и третья) оспариваемого Закона в части, касающейся создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые согласно статье 74 Конституции УР не обладают статусом административно-территориальных единиц, входящих в состав УР, так как входят в нее через другие административно-территориальные единицы.
Органы государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции. Поэтому часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции РФ.
5. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ. Обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района,такое право утрачивают, что не приближало бы органы местного самоуправленияк населению, а, напротив, отдаляло бы их от него.
Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией УР. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. Решение данного вопроса не находится в совместном ведении РФ и ее субъектов и не подпадает под правило статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.
Поэтому УР вправе сама решит этот вопрос с тем условием, чтобы население не было лишено права на местное самоуправление.
6. Однако, предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законодатель УР должен был учесть, что ранее, в соответствии с Законом УР от 27 января 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муниципального образования и в них сформированы выборные и другие органы местного самоуправления.
Статус и полномочия этих органов определяются в соответствии с Конституцией РФ законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сформировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией РФ право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Государственный Совет как законодательный орган Удмуртской Республики, предусматривая указанное выше изменение видов самоуправляющихся территорий (районов и городов республиканского подчинения), не вправе без учета мнения населения соответствующих самоуправляющихся территорий прекратить сроки полномочий уже избранных и действующих представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Без такого учета мнения населения нормами закона, в соответствии с которыми районы и города республиканского подчинения перестают быть самоуправляющимися единицами, был неправомерно прекращен срок полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, и тем самым было нарушено закрепленное статьей 32 (часть 2) Конституции РФ право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами УР, принятых в соответствии с Конституцией РФ.
В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления. Таким образом, часть четвертая статьи 7 и пункт 2 главы IV оспариваемого Закона не соответствуют Конституции РФ.
На переходный период до преобразования органов местного самоуправления района, города, с учетом мнения населения, существующим муниципальным органам могут быть посредством закона переданы отдельные полномочия, которыми наделяются вновь образуемые органы государственной власти.
Однако при этом органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Таким образом, оспоренная в запросе глава IV "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона не соответствует Конституции РФ, ее статье 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти УР (пункт 2, абзац 2).
7. Согласно статье 21 закона Удмуртии глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Госсовета республики по представлению Председателя Правительства Удмуртии и по согласованию с Советом депутатов района, города. Заместители главы администрации назначаются на сессии соответствующего Совета по представлению главы администрации по согласованию с правительством республики. Однако глава администрации и его заместители являются должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы, а не структурного подразделения вышестоящего (республликанского) органа власти. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти УР. Вследствие этого указанные выше положение части второй статьи 21 и находящееся во взаимосвязи с ним положение статьи 13 (пункт "к") оспариваемого Закона не соответствуют Конституции РФ.
В части второй статьи 8 Закона предусмотрено, что органы государственной власти УР вправе отменить акты Советов депутатов района, города и администрации района, города, принятые с превышением их полномочий или нарушающие права и свободы граждан, а также не имеющие достаточного финансового, материально-технического обеспечения. Поскольку данная норма в силу своей неопределенности допускает возможность отмены такого рода актов представительных и исполнительных органов государственной власти района, города органами государственной власти Удмуртской Республики с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, она не соответствует Конституции РФ
8. Коллективная жалоба группы граждан связана с применением закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С.Б.Крюковой, обратившейся в суд общей юрисдикции. Индивидуальная жалоба по существу разрешена при проверке конституционности оспариваемого закона.

Конституционный Суд признал содержащееся в части третьей статьи 1 оспариваемого Закона УР положение о том, что Государственный Совет УР самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике соответствующим Конституции РФ. Содержащееся в абзаце 5 части первой статьи 2 Закона положение, согласно которому предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов), определенных статьей 74 Конституции УР, признано не противоречащим Конституции РФ.
Остальные оспоренные нормы данного Закона КС посчитал не соответствующими Конституции РФ.

Особые мнения - у судей Н.В.Витрука и Г.А.Гаджиева. В принятии решения не участвовали судьи Н.Т.Ведерников, В.О.Лучин, В.И.Олейник, Ю.Д.Рудкин, В.А.Туманов.

ksКонституционный Суд России. - Справочник. - М., ИЭГ "Панорама", 1997.
Электронная версия. 1997-1998

© М.С.Балутенко, Г.В.Белонучкин, К.А.Катанян, 1997-1998
E-mail: diogen@glasnet.ru