ВОЗМОЖНАЯ ОТСТАВКА ПРЕЗИДЕНТА
И ЕЕ НЕПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Эту статью я собирался написать не спеша, подробно, со всеми гипертекстовыми ссылками, но события - стремительное расползание слухов о предполагаемой отставке Ельцина и множественно тиражируемые призывы "уйти его" как можно скорее - подвигнули меня опубликовать ее прямо сейчас, в таком наскоро написанном виде. Перепечатка без предварительного согласования с автором допускается.
Взбудораженный настрой "вот снимем N и тотчас заживем хорошо" уже не раз подводил и нас, и наших соседей (самый кошмарный пример - Таджикистан). Хочу продемонстрировать три глубоких правовых ямы, которые ожидают нас в случае немедленной отставки Президента. Делаю это не из соображений ельцинизма, а исключительно в целях безопасности движения - чтобы осознавать, к чему идем и что за поворотом.
В российских политических кризисах 1991, 1993 года (и еще некоторых более мелких) одним из катализаторов опасного развития событий всегда было отступление действующих лиц от юридических правил игры, приводившее к утрате ими легитимности в глазах значительной и активной части населения - а отсюда к двоевластию и вооруженным стычкам. Я имею в виду не демократическое разделение властей, а ситуацию, когда два органа претендуют на одни и те же полномочия, а значительные части населения признают за ними такие полномочия. Это подготовленная почва для "маленькой гражданской войны". Ни ГКЧП-1991, ни Ельцин-1993 не смогли сработать бескровно - видимо они не ожидали таких масштабов неповиновения.
Вот три вопроса, не имеющих однозначного ответа: Кто сегодня является законным главой Правительства, а следовательно в случае отставки Ельцина станет на 3 месяца и.о.Президента? Вправе ли будет Черномырдин как и.о. премьера, исполняющий обязанности Президента вносить в Думу на пост премьера свою собственную кандидатуру? В случае троекратного неутверждения премьера какая статья Конституции будет приоритетнее - об обязательном роспуске Думы или о том, что и.о.Президента не вправе распускать Думу?
Опасность видна невооруженным глазом. Если первая коллизия пока ничем не грозит (сторонники сохранения Кириенко не столь радикальны, чтобы подвергать сомнению законность его изгнания), то вторая уже была смоделирована в апреле - когда в Думе угрожали не рассматривать "ненадлежащую кандидатуру", а в президентских кругах - приравнивать нерассмотрение в срок к отклонению со всеми вытекающими. Третья же вообще похожа на сентябрь 1993 года.
Сегодняшняя ситуация сильно напоминает весну 1993 года. Тогда тоже были попытка импичмента, подготовка депутатами неугодных Президенту законов и заваливание угодных. Тогда тоже созывали экономический круглый стол под председательством того же Черномырдина, парламент всячески усиливал полномочия премьера, спикер подписывал с президентом какие-то соглашения, перераспределяющие полномочия Президента и парламента вопреки Конституции. Чем кончилось? Парламент с негодованием отверг "антиконституционный сговор", спикер признал, что его "бес попутал", Президент перестал реагировать на решения Конституционного Суда и стороны зажили В РАЗНЫХ ПРАВОВЫХ ПРОСТРАНСТВАХ, началась "артподготовка".
Потом это частично повторилось в Белоруссии - парламент (усилиями пропрезидентской фракции! - Вам это сегодняшний радикализм Шохина не напоминает?) зарубил сговор спикера с президентом о перераспределении полномочий и началось двоевластие.
Беда в том, что крупные политики не успевают читать законы (даже те, которые сами приняли и подписали), доверяя пересказу услужливых юристов. А последние исхитряются убедительно обосновать своим шефам сколь угодно изощренные трактовки их полномочий - убедительно для самих себя. Когда же выясняется, что не все в обществе склонны соглашаться с аргументацией хитроумных адвокатов - бывает уже поздно: жребий брошен, рубикон перейден и обратного хода нет. И свою точку зрения остается навязывать грубой силой (4 октября).
Ситуация усугубляется тем, что в нашей Конституции и законах полно норм, которые в определенных обстоятельствах не поддаются, хоть убей, однозначному толкованию - "правовых ям". Конечно, лучше всего было бы обходить ямы стороной, пользуясь только однозначно трактуемыми нормами (чтобы "не дразнить гусей"), но мы же знаем, что от наших политиков осторожности ожидать не приходится. Если сам не упадешь в яму, то оппонент "поможет".
Чтобы хоть сколько-нибудь предохраниться от неприятных неожиданностей стоило бы заранее спрогнозировать разные трактовки правовых последствий гипотетической отставки Президента. Сообразить, какие будут аргументы в пользу той или иной трактовки, какие силы будут в этой трактовке заинтересованы.
Итак, если отставка Президента Ельцина произойдет сейчас, в отсутствие полноправного Председателя Правительства - что дальше?
Яма N1. Исполняющим обязанности Президента по Конституции ( http://www.cityline.ru/politika/doc/krf.html ) должен стать по совместительству (именно по совместительству!) Председатель Правительства. Этот человек сосредоточивает в своих руках громадную власть: 3 месяца (до внеочередных президентских выборов) он одновременно исполняет президентские и премьерские функции. А в случае роспуска Думы становится, прямо скажем, временным диктатором.
Теперь внимание, вопрос: кто у нас сегодня за Председателя Правительства?
Трактовка N1: и.о. премьера Черномырдин. Этой трактовки придерживаются НДР, Правительство и Администрация Президента. Ее ПОКА не ставит под сомнение Дума.
Сомнения: назначение Черномырдина и.о. 23 августа противоречит ст.8 Закона о Правительстве ( http://www.ist.ru/VP/Lib74/z14679.htm ) - Президент мог назначить на пост и.о. только одного из действовавших на тот момент вице-премьеров - Немцова, Сысуева, Христенко или Федорова. Об этом уже в мягкой форме написали гайдаровско-ОНЭКСИМовская газета "Русский телеграф" (Вт) и коммунистическая "Советская Россия" (Чт) - в "Сов.России" напечатан запрос депутата Коткова (КРО) Селезневу о незаконности назначения Черномырдина.
Трактовка N2: Председатель отставленного Правительства Кириенко. Указа о персональной отставке Кириенко с поста Председателя не было, вынос вещей и смена табличек на кабинете де-факто ничего не меняет де-юре. Такая трактовка пока никем не выдвигалась, объективно она была бы на руку упомянутому уже блоку ОНЭКСИМ-ДВР, который страшно недоволен происходящим (об этом можно судить по степени биения в набат и апокалипсизма в Известиях и Телеграфе). Западные кредиторы, вероятно, тоже понимают, что создание коалиционного правительства означало бы отказ от значительной части обязательств Правительства Кириенко перед МВФ. Да и здесь, в Интернете идея реставрации Кириенко, судя по электронному голосованию ( http://www.bradfitz.com/votingbooth?cherkir ) была бы принята на ура.
Если партия власти захочет выйти из этой коллизии, ей понадобится указ об отставке Кириенко.
Вариант 1а. Президент до своей отставки издает указ о персональной отставке Кириенко. Согласно статье 9 Закона о Правительстве он может это сделать либо по личному заявлению Председателя Правительства, либо в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. То есть либо выпросить у Кириенко заявление об отставке, либо... Сергей Владиленович, где Вы сейчас? Говорят, на охоте? Будьте поосторожнее с оружием!
Но это еще не решает проблемы легитимности Черномырдина. Трактовок остается две. Первая - прежняя (и.о.Черномырдин). Вторая в этом случае распадается на подварианты:
Трактовка 2а. Исполняющим обязанности Председателя Правительства, как и прописано в Законе, становится один из вице-премьеров. Но кто именно? В первые два дня после отставки - Немцов, совершенно понятно - согласно письменному распределению обязанностей вице-премьеров от 13 мая с.г. он должен замещать премьера в случае его отсутствия. Но теперь Немцов в отставке - и кто тогда, Сысуев, Христенко или Федоров? Для Ельцина отвечать на этот вопрос - значит признать свою неправоту 23 августа, а этого он страсть как не любит.
А почему бы не назначить вице-премьером Черномырдина, чтоб никто не сомневался, что он легитимный и.о.? А потому, что статья 9 Закона о Правительстве не позволяет Президенту назначать вице-премьерами кого угодно - а только тех: кого предложит Председатель Правительства. Значит сначала нужно уговорить Кириенко, ловящего рыбу, внести представление на Черномырдина в вице-премьеры, потом отставить персонально Кириенко и сделать Черномырдина и.о. Но и тут вопрос: может ли Председатель Правительства, отправленного в отставку вносить кандидатуры - или он и сам уже не более чем и.о.? А если нет - то что? Для того, чтобы сделать Черномырдина вице-премьером отменить уже не только п.2 но и весь указ об отставке Правительства ( http://www.maindir.gov.ru/Administration/Press_Release/Aug/svwi3163.html )? И это после того, как кандидатура нового премьера уже внесена! Воистину, фарш невозможно провернуть назад.
Поэтапный вариант (отставить Кириенко, назначить Сысуева, Христенко или Федорова "и.о. на час", взять с него представление на Черномырдина, назначить и переложить все на него) выглядит по тем же причинам еще более сомнительным.
Результат: на пост временного суперпрезидента нашей ядерной державы, совмещающего президентские и премьерские полномочия, смогут, опираясь на разные нормы закона претендовать как минимум пять человек - и если у каждого найдутся достаточно мощные сторонники - конфликт интересов неизбежен.
Яма N2. Предположим, Дума не утверждает с первой попытки ранее внесенную кандидатуру Черномырдина. Тогда гипотетический и.о.Президента, какой бы ни была его фамилия, должен вносить в Думу новую кандидатуру на пост премьера. Причем утвержденный Думой премьер немедленно сам становится еще и и.о. Президента.
Вопрос: может ли и.о. внести свою собственную кандидатуру? Прямого запрета я в законах не нашел, но противники такой трактовки могут опираться на этические и бытовые представления об абсурдности самовыдвижения, а могут подвести юридическую базу, отыскав где-нибудь в Конституции или Гражданском кодексе какую-нибудь абстрактную фразу и на ней выстроив аргументацию. И тогда может сложиться ситуация, когда Дума внесенную кандидатуру не рассматривает (как ненадлежащую), а и.о. трактует нерассмотрение как отклонение и вносит себя еще раз. И еще раз не получает добро. И тут наступает развязка в виде ямы номер три.
Яма N3. Абстрагируясь теперь от того, как фамилия и.о.премьера-президента и свою ли кандидатуру вносил он в Думу, смотрим, что же ему делать, если Дума в третий раз отклонит кандидата в премьеры. Пункт 4 статьи 111 ( http://www.cityline.ru/politika/doc/krf.html#111 ) предписывает ему назначить, ни с кем не советуясь, Председателя Правительства и распустить Думу с назначением новых выборов. А пункт 3 статьи 92 ( http://www.cityline.ru/politika/doc/krf.html#92 ) говорит, что и.о.Президента, в отличие от Президента, не вправе "распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации". Какая же из этих статей приоритетнее? Для Думы, понятное дело, 92-3. Но и.о. всегда может сослаться на то, что эта норма относится только к статье 117( http://www.cityline.ru/politika/doc/krf.html#117 ) , т.е. к вотуму недоверия, когда Президент имеет выбор - распускать Думу или отправлять в отставку Правительство. А не к однозначной статье 111-4. Можно возмущаться такой трактовкой, но следует признать, что правящей команде свойственно трактовать подобные законы подобным образом.
В этом случае никто не знает, по каким правилам будет избираться новый парламент и кто эти правила будет устанавливать: дело в том, что Дума по предложению В.Л.Шейниса и А.И.Лукьянова, невзлюбивших за что-то Партию любителей пива и Союз коммунальных работников, приняла закон, по которому к выборам допускаются только ПОЛИТИЧЕСКИЕ организации, зарегистрированные в таком качестве за год до выборов. В результате всем пришлось перерегистрироваться, и первые политические организации зарегистрированы Минюстом в феврале 1998. Досрочные выборы же должны будут пройти никак не позже 11 января, т.к. не позже 11 октября завершатся процедуры троекратного неутверждения Премьера. В результате на 225 пропорциональных мест не будет зарегистрирован ни один партийный список. Некоторые сторонники (я сказал сторонники, а не советники!) Ельцина уже предлагали ему провести такие "половинные" выборы - чтобы Дума была избрана, но не имела кворума.
И последнее. Сейчас много говорят о каком-то срочном пересмотре Конституции, который расчистил бы все коллизии, перераспределил полномочия в пользу парламента и вообще решил бы все проблемы. Граждане! Прочитайте внимательно Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" ( http://www.ist.ru/VP/Lib76/z15102.htm ), а именно его статьи 9 и 11. Поправки к главам 3-8 Конституции (то есть к тем самым, где определяются полномочия всех органов власти) после принятия Советом Федерации рассматриваются региональными законодательными собраниями - и итоги такого рассмотрения, пусть даже оно займет два дня, подводятся только через год!!!
Есть другой способ пересмотра Конституции - созыв Конституционного Собрания, которое принимает двумя третями новую Конституцию или выносит ее на референдум (а референдумы, как говорилось выше, может проводить только полноправный Президент, а никакой не и.о.). Да и что за зверь такой Конституционное Собрание - никто не знает. Нужно еще принять квалифицированным большинством обеих палат (2/3 Думы и 3/4 Совета Федерации) закон об этом собрании, потом принять 3/5 обеих палат решение о его созыве, да и разработка новой Конституции тоже не один день, вероятно, продлится. Кто-нибудь верит, что все это можно успеть до выборов нового Президента? А это значит, что вышеуказанную кучу коллизий в любом случае придется разгребать еще при нынешней Конституции.
Еще одна тенденция последних дней - предложения разных политических сил изменить правила игры, не меняя Конституцию - некими соглашениями Думы с Правительством или трехсторонними - с включением сюда Совета Федерации. Ничего страшного, если стороны договариваются о согласованных действиях в предусмотренных Конституцией рамках. То есть, для кого-то может быть именно это и страшно, но тут уж ничем не поможешь - остается смириться с правилами демократии - как проголосовали, так и живем.
Если же речь пойдет о согласованном ОТСТУПЛЕНИИ от закона, то всегда найдется какая-то часть общества, которая откажется играть не по правилам и к согласованному сколь угодно высокими и сколь угодно толстыми договаривающимися сторонами беззаконию отнесется как и должно относиться к любому беззаконию. Что будет дальше - мы уже видели в 1991 и 1993 году: борцы с беззаконием сами выходят за рамки закона, договоры рушатся, в прямом столкновении одна из сторон получает на время абсолютную власть и беззаконие многих сменяется произволом победителя.
Будь у нас партийно-государственный Интернет поразвитее - стоило бы впрямую задать действующим лицам вопросы - как они трактуют те или иные неоднозначные правовые нормы, так сказать "ямы офлажковать". И в 1991, и в 1993 году я слышал от активных участников событий с обеих сторон сожаления post factum - "Ну кто ж знал?" И я верю, .что кровопролития - маленькие и не очень - не были сознательно спланированы организаторами двух прошлых переворотов, просто люди не могли предвидеть действия друг друга - и пошло-поехало.
Возможно, заблаговременное моделирование (в том числе публичное - в Интернете) вариантов развития событий в подобных ситуациях - с обязательным участием представителей реальных политических сил - помогло бы им предостеречь друг друга и самих себя от непродуманных шагов. Но пока это несбыточная утопия. По состоянию на сегодня в Интернете реально можно обратиться напрямую (и расчитывать на ответ) только к лидерам Яблока, ДВР и отчасти - партии Лебедя. Для "виртуального круглого стола" маловато. Остается только дискутировать на форумах в своем кругу пикейных жилетов и надеяться, что имеющий глаза - прочитает.