П О Л И Т И К А[AUTO|WIN|KOI|DOS|MAC|LAT]diogen@glasnet.ru

Государственная Дума II созыва
и Президент

ПРИНЯТИЕ ЗАКОНОВ

Механизм принятия законов треугольником Дума - Совет Федерации - Президент создает ситуации, когда Дума, согласившись с одной из сторон, получает возможность преодолеть вето другой.
Объединение с Президентом в обход Совета Федерации срабатывало, например, при принятии некоторых законов, отстаивающих независимость местного самоуправления от региональных властей, а также, например, новой редакции закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.
Объединение с Советом Федерации для преодоления вето Президента в 1996 году было достаточно редким явлением, а принимаемые таким образом законы не особенно мешали Президенту в его политике. Ситуация изменилась летом 1997 года, когда палаты преодолели вето на закон о реституции культурных ценностей. 21 мая Президент вернул этот закон, а также Федеральный конституционный закон "О Правительстве" без рассмотрения, мотивировав свои действия, во-первых, применением в Совете Федерации голосования опросными листами (см. раздел "Совет Федерации"), а во-вторых - результатами "подсчета по головам", произведенного представителем Президента в Думе А.А.Котенковым, из которого следует, что в зале не было того числа депутатов, которое зафиксировано электронной системой голосования.
13 и 24 июня Дума приняла Обращения к Президенту о недопустимости уклонения от подписания законов (второе касалось закона о кредитных потребительских кооперативах), положительной реакции на которые не дождалась.
После принятия 24 июня 1997 355 голосами согласованной с Президентом редакции закона "О приватизации жилищного фонда" депутат А.Захаров (Яблоко) попросил Котенкова "продемонстрировать свой дар и сказать: сколько депутатов в зале после того, как принят закон, который он поддерживает?", на что получил исчерпывающий ответ: "Когда это будет нужно в интересах Президента, я назову эту цифру".
10 октября 1997 Дума обратилась в Конституционный Суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции в связи с законом "О Правительстве". 17 октября 1997 аналогичный запрос был направлен в связи с законом о реституции.

МЕХАНИЗМ ВЫНЕСЕНИЯ ИМПИЧМЕНТА ПРЕЗИДЕНТУ

Механизм отрешения Президента от должности изложен в следующих статьях Конституции:

"Статья 93
1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным."

"Статья 92
...
3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации."
_______________

Фракция КПРФ в Думе первого созыва однажды пыталась организовать процедуру импичмента в ответ на действия войск в Буденновске. На первых порах сбором подписей за рассмотрение этого вопроса занимались также некоторые члены "Выбора России", но по решению фракции они свои подписи отозвали. Под обвинением было собрано 165 подписей (при необходимом минимуме в 150), и Совет Думы включил вопрос в повестку дня. Однако, предложение о создании Специальной комиссии не получило необходимых 226 голосов и на этом попытка инициировать импичмент Президента завершилась.
В Думе второго созыва вопрос об импичменте первые полгода никем не поднимался, поскольку самые решительные оппоненты Президента Ельцина считали, что оценку его действиям дадут избиратели 16 июня 1996 на президентских выборах.
В конце ноября 1996 года, когда В.Черномырдин и А.Масхадов подписали очередное соглашение по урегулированию в Чечне, Дума собралась на внеочередное заседание, при подготовке которого инициаторы его созыва (левое большинство и ЛДПР) намекали на возможность выдвижения вопросов об импичменте и недоверии Правительству. На самом заседании речь об импичменте никто не заводил.

"МЕДИЦИНСКИЙ ИМПИЧМЕНТ"

После выборов противники Президента сосредоточились на создании механизма для прекращения его полномочий по другому основанию - "стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия" (ст.92 Конституции).
Конституция не указывает, кто должен констатировать стойкую неспособность. В прежней Конституции (в редакции от 21 апреля 1992) указывалось, что это делает Конституционный Суд по представлению государственной медицинской комиссии (при этом порядок создания такой комиссии не был определен ни Конституцией, ни законами). В Думе первого созыва по инициативе коммунистов и депутата В.А.Марычева обсуждался законопроект о Государственной медицинской комиссии, которая могла бы констатировать недееспособность Президента. Закон был отклонен в первом чтении 7 апреля 1996 и с тех пор на заседания не выносился.
Рассматривались и другие варианты, например - включение такого механизма в федеральный конституционный закон "О Правительстве". При доработке и согласовании этот раздел был изъят.

22 января 1997

В январе 1997 депутат В.И.Илюхин, посчитав, что вопрос может быть решен постановлениями обеих палат парламента, внес проект постановления, констатирующий недееспособность Президента и переход его полномочий к Председателю Правительства Черномырдину с момента подтверждения решения Думы Советом Федерации.
Совет Думы включил вопрос в повестку дня 22 января. По традиции, унаследованной от Думы первого созыва, при рассмотрении вопроса об отставке Президента Председатель Думы отсутствовал и заседание вел его первый заместитель. Н.И.Рыжков от имени группы "Народовластие" предложил снять проект с рассмотрения как антиконституционный, его поддержали от имени своих фракций и групп лидер аграриев Н.М.Харитонов и представители всех остальных депутатских объединений кроме ЛДПР. Н.И.Рыжков предложил рассмотреть вместо этого законопроект Бабурина - Говорухина "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства", Л.А.Иванченко (КПРФ) - принять обращение к Ельцину с призывом добровольно уйти в отставку, С.В.Иваненко (Яблоко) - заслушать лечащего врача Президента на правительственном часе, а Ю.А.Рыбаков (ДВР) - принять постановление, рекомендующее депутатам пройти добровольное психическое освидетельствование.
Илюхин назвал статью 92 Конституции статьей прямого действия, а своих товарищей упрекнул в "политическом дальтонизме или детской политической наивности умудренных жизнью людей". За исключение вопроса из повестки дня проголосовали 163 депутата (Яблоко, НДР, ДВР, большинство "Регионов", половина "Народовластия", 3 агрария во главе с Харитоновым, ни одного комуниста, половина независимых депутатов), против - 206. За включение в повестку дня альтернативных вариантов Иванченко, Лукьянова и Рыбакова проголосовали соответственно 188, 198 и 198 депутатов.
Перед рассмотрением вопроса зал покинули депутаты от НДР во главе с С.Г.Беляевым, за исключением ведущего заседание А.Н.Шохина. В.И.Илюхин в своем докладе подверг всесторонней критике политику Б.Н.Ельцина, объяснив ее "пораженностью его интеллектуальных и физических возможностей" и неумеренным употреблением спиртного. Явлинского Илюхин обвинил в двойственной позиции по отношению к Ельцину и сравнил на этом основании с "губителем русского народа Троцким".
Полномочный представитель Президента А.А.Котенков заявил, что до тех пор, пока механизм прекращения полномочий Президента по болезни не установлен законом, такое решение может принять только сам Президент. Он также напомнил, что "среди общих принципов права, прежде всего закрепленных в уголовном законодательстве, существует понятие предотвращения большего вреда" и рекомендовал депутатам задуматься над тем, какие меры будут предприняты другими ветвями власти, если действия Думы приведут к неподчинению "отдельных сил в обществе" Президенту Ельцину и его актам.
О.О.Миронов (КПРФ) возразил, что в случае применения нормы Конституции в порядке прямого действия при отсутствии специального закона действует правовая аналогия с процедурой отрешения от должности.
Выступавший от ЛДПР Е.Ю.Логинов пригрозил от имени офицеров, что "не будет больше никаких 16 июня и 3 июля" и Президента отрешит народ.
Г.А.Явлинский заявил, что фракции КПРФ и ЛДПР изображают из себя оппозицию, чтобы отвлечь внимание от того факта, что они проголосовали за бюджет, разваливающий экономику. В ответ на историческую аналогию Илюхина Явлинский сказал, что "у нас не председатель Комитета по безопасности, а поп Гапон - обыкновенный провокатор".
Н.М.Харитонов воззвал к совести Президента и предложил илюхинского постановления не принимать, а обратиться к Ельцину с просьбой уйти в отставку добровольно.
В.Н.Лопатин (Регионы) выступил против смешения в кучу медицинских и политических вопросов и решений, не основанных на законе.
Н.И.Рыжков (Народовластие) сказал, что вопрос назрел, но решать его надо законным способом.
Э.А.Памфилова предложила вождям коммунистов подумать, будет ли у них "столь же комфортная, безопасная и сытая жизнь" после неминуемой, в случае досрочных выборов, победы Лебедя. Т.Х.Гдлян заявил, что нашел выход из тупика: нужно сначала провести независимую медицинскую экспертизу, от результатов которой никто не сможет отмахнуться, и уже на ее основании "выйти на правовой этап". С.Н.Бабурин сказал, что лучше принять предложения Иванченко и Рыжкова, но за постановление он все-таки проголосует.
После заключительного слова В.И.Илюхина А.А.Котенков назвал действия Думы присвоением властных полномочий. Дискуссия продолжилась, но уже под маркой выступлений по мотивам голосования. Последним выступил С.Н.Юшенков, который призвал Президента запретить КПРФ за ее антиконституционные действия.
Постановление было принято за основу 229 голосами (63 против, 1 воздержался). Вице-спикер М.З.Юрьев тут же предложил принять постановление в целом. В ходе 10-минутных регламентных препирательств инициаторы постановления требовали вначале проголосовать внесенное полутора часами раньше предложение А.Г.Пузановского разъехаться по регионам и посоветоваться с избирателями. Постановление было, тем не менее, поставлено на голосование в целом и получило 87 голосов (19.3%) за, 102 против, 5 депутатов воздержались.
Результаты голосования по фракциям (за основу/в целом):
КПРФ - за 127/21, против 0/14, возд. 0/4;
ЛДПР - за 48/48;
Аграрии - за 29/6;
Народовластие - за 18/8, против 2/5, возд. 0/1;
Российские регионы - за 4/3, против 13/29, возд 1/0;
Яблоко - против 35/41;
ДВР - против 7/8;
НДР - против 1;
Независимые - за 3/1, против 5/5.
На этом заседание завершилось. Отклонение постановления в целом не означало, что вопрос снят с рассмотрения. Приняв его за основу, Дума начала тем самым процедуру, которая должна была завершиться принятием взаимоприемлемой редакции постановления или решением о прекращении рассмотрения этого вопроса (последнее означало бы потерю лица). Вопрос, таким образом, остался на февраль.

14 февраля 1997

В повестке дня 14 февраля стояло принятие постановления о "медицинском импичменте" в целом. Депутаты С.Н.Юшенков, К.Н.Боровой, Э.А.Памфилова с разной мотивацией предложили снять вопрос с повестки. 109 человек проголосовали за, 186 против. Фракция Яблоко предложила рассмотреть вместо этого законопроект "О предоставлении Верховному Суду полномочий по установлению факта стойкой неспособности...". А.И.Лукьянов высказался за рассмотрение этого закона в марте, и предложение Яблока получило 58 голосов за и 165 против. О.В.Морозов (РР) предложил либо снять вопрос, либо рассмотреть одновременно с ним альтернативный проект "Регионов". Включение альтернативного проекта в повестку поддержали 289 депутатов (против - 27).
На этот раз обсуждение вопроса заняло 10 минут: после выступления В.И.Илюхина и автора альтернативного проекта О.Морозова депутаты 201 голосом против 57 решили прений не открывать. Проект Илюхина получил 208 голосов (83 против, 5 воздержались), проект Морозова - 271 (32 против, 14 воздержались) и был принят. Морозовский проект, в сравнении с илюхинским, получил на 11 голосов меньше в КПРФ (131 вместо 142) и на 9 - в ЛДПР (6 вместо 15), зато добавились 38 голосов Яблока (за илюхинский вариант - 0), 9 - НДР (0), 31 - Регионов (33 вместо 2), 2 - аграриев (31 вместо 29), 3 - независимых (4 вместо 1). В Народовластии баланс добавленных-убавленных голосов был нулевым (19-19).
Таким образом вместо констатации прекращения полномочий Ельцина Дума обратилась к Минздраву с просьбой представить ей к 1 марта заключение о состоянии здоровья Президента.
В ответе Минздрава, подписанном министром Т.Б.Дмитриевой, говорилось, что справка о состоянии здоровья пациента не может быть предоставлена без его согласия.

14 марта 1997

Через месяц, когда Президент живой и здоровый выступил перед палатами Федерального Собрания с посланием, Дума вернулась к рассмотрению законопроектов, связанных с "медицинским импичментом". Внесено 8 проектов. Два крайних варианта выглядели так: в варианте В.И.Илюхина инициатива создания медицинской комиссии исходит от одной трети депутатов любой палаты парламента, а решение о прекращении полномочий Президента принимается простым большинством обеих палат; в варианте С.Н.Юшенкова инициатором может выступить только лечащий врач Президента, а для решения вопроса требуется заключение Конституционного Суда и две трети голосов в Совете Федерации.
Дума приняла в первом чтении два проекта, рекомендованных Комитетом по законодательству: проект Федерального закона "Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий главы государства", разработанный О.Г.Румянцевым и внесенный С.Н.Бабуриным и С.С.Говорухиным, и проект Федерального конституционного закона о поправке к ФКЗ "О судебной системе РФ", внесенный Е.Б.Мизулиной. В обоих проектах констатация стойкой недееспособности Президента возлагается на Президиум Верховного Суда, который принимает решение на основании заключения Медицинского консилиума, состав которого назначается Верховным Судом. Остальные проекты тоже ставились на голосование: проект Илюхина получил 167 голосов, а проект Юшенкова - 13.
"Федеральное Собраниe: Совет Федерации, Государственная Дума".
- Справочник. - М., ИЭГ "Панорама", 1996. Электронная версия, 1997

© Г.В.Белонучкин, 1996 (diogen@glasnet.ru)