Федеральный закон "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год"" предусматривает процедуру рассмотрения бюджета в четырех чтениях. При первом чтении утверждаются основные общие показатели бюджета; при втором - распределение расходов по укрупненным разделам и по субъектам Федерации; при третьем - по всем подразделам классификации; при четвертом - поправки к законопроекту и поквартальное распределение. В случае непринятия бюджета до 1 января 1997 федеральные органы исполнительной власти вправе финансировать расходы в размере одной трети от уровня фактических расходов IV квартала 1996 или в соответствии с законом "О финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале 1997 года", если такой закон будет принят.
Предварительное рассмотрение 11-23 октября 1996
Федеральным законом "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О Федеральном бюджете на 1997 год"" (95-фз от 10 июля 1996) Дума предусмотрела четыре возможных решения по итогам рассмотрения бюджета в первом чтении: принять; отклонить с передачей в согласительную комиссию двух палат и Правительства; отклонить с возвращением в Правительство на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству.
За отклонение представленного Правительством проекта бюджета на 1997 год высказались представители всех фракций и групп, включая лидера фракции НДР С.Г.Беляева. При этом КПРФ, аграрии, Народовластие выступили за возвращение бюджета в Правительство, а НДР, ЛДПР, Яблоко, Регионы, ДВР - за передачу его в согласительную комиссию.
Предложение принять бюджет все же набрало 33 голоса: 28 депутатов от НДР во главе с С.Беляевым и А.Шохиным, 3 депутата от ЛДПР (Е.Ищенко, Е.Соломатин, М.Кузнецов), а также Е.Максимов (КПРФ) и независимый депутат И.П.Рыбкин.
Предложение о создании согласительной комиссии набрало 192 голоса, а о возвращении в Правительство - 212. Компромиссные предложения фракции "Яблоко" и Аграрной группы, представляющие собой более мягкие варианты тех же двух подходов, получили 172 и 199 голосов. Вопрос был отложен до следующей среды
16 октября Дума приняла компромиссное постановление, в соответствии с которым Правительству было предложено доработать бюджет и внести его непосредственно в согласительную комиссию. За возвращение бюджета в Правительство в чистом виде выступал С.Бабурин. Постановление было принято за основу 369 голосами, против - 5 (Бабурин, Ждакаев, Гришин, Решульский, Чикин), воздержалась Н.Жукова; в целом (без бабуринских поправок) - 262 голосами, против - 83 (часть Народовластия, КПРФ и Аграрной группы).
Решено включить в согласительную комиссию от Думы руководителей фракций и групп, председателей комитетов по бюджету и по экономической политике, четырех членов бюджетного комитета, а также 25 депутатов от фракций и групп пропорционально их численности.
23 октября Дума утвердила своим постановлением персональный состав своей части согласительной комиссии - 39 человек во главе с сопредседателем Г.Н.Селезневым. Сопредседателем от Совета Федерации стал К.Титов, от Правительства - А.Я.Лившиц.
Первое чтение 6-15 декабря 1996
6 декабря Е.Мизулина предложила исключить вопрос о бюджете из повестки дня, поскольку полный текст бюджета в редакции согласительной комиссии не был роздан депутатам за три дня, как это положено по Регламенту. В.Семаго заявил, что регламентные нормы соблюдаются, поскольку вопрос уже рассматривался ранее. Предложение получило 11 голосов (против - 235, воздержались - 4). За отложение проголосовали 4 яблочника (В.Гитин, А.Кузнецов, И.Мальков, Е.Мизулина), Б.Данченко и А.Ярошенко (Агр), В.Ивер (КПРФ), В.Курочкин и С.Орлова (Регионы), независимые депутаты Н.Гончар и Г.Старовойтова.
После программного выступления премьера Черномырдина министр финансов А.Я.Лившиц доложил, что по окончании работы согласительной комиссии (сократившей доходную часть бюджета на 33 трлн.руб.) Правительство изыскало дополнительно 31 трлн.руб (в частности, вследствие принятия Думой ряда законов о налогах) и приплюсовало их к доходам и расходам, предложенным согласительной комиссией.
Докладчик от согласительной комиссии Ю.Д.Маслюков предложил Правительству доработать бюджет. Докладчик от бюджетного комитета М.М.Задорнов также сообщил, что его комитет высказался против принятия проекта бюджета, представленного согласительной комиссией.
За ответами на вопросы последовали выступления лидеров фракций.
Г.А.Зюганов сказал, что бюджет этот не пройдет и предложил Правительству его отозвать и продолжить конструктивный диалог, а также восстановить "Парламентский час" на ТВ. В.В.Жириновский высказался за принятие бюджета, четкий контроль за его исполнением и кадровые перемены в Правительстве. С.Г.Беляев перечислял вредные последствия непринятия бюджета. Г.А.Явлинский сообщил, что Яблоко не поддерживает проект бюджета и потребовал изменения экономической политики. Н.М.Харитонов предложил принять бюджет на первый квартал и принять тем временем ряд законов (в частности - о трудовых коллективах и о национализации). В.П.Никитин от группы "Народовластие" назвал проект несостоятельным и предложил отправить бюджет на доработку, а если за месяц не удастся согласовать новый - поставить вопрос о недоверии Правительству. С.Ю.Орлова (Регионы) выступила за увеличение доходов бюджета даже сверх названной Лившицем цифры путем принятия закона о счетах-фактурах и предложила провести по бюджету ТАЙНОЕ ПОИМЕННОЕ голосование. Из индивидуальных выступлений наиболее оригинальным было выступление Г.В.Старовойтовой, предложившей распределять 0,25% федерального бюджета или 1,3 трлн.руб. через депутатов, выделяя каждому четверть миллиарда рублей в месяц для раздачи нуждающимся избирателям.
По предложению В.В.Жириновского (с согласия В.С.Черномырдина) принятие решения 311 голосами перенесено на 15 декабря.
15 декабря Лившиц доложил депутатам, что нашел еще 3,4 трлн.руб. Комитеты Маслюкова и Задорнова высказались в поддержку бюджета. Г.А.Зюганов, согласившись от имени фракции КПРФ с логикой Маслюкова, выдвинул, тем не менее, Правительству 11 условий, при невыполнении которых фракция "оставляет за собой право проголосовать против бюджета в последующих чтениях". В.В.Жириновский в неультимативной форме попросил Правительство прекратить мятеж на Юге и усилить интеграцию с теми, кто этого хочет. А.Л.Головков от фракции НДР предложил 25 декабря принять бюджет во втором и третьем чтениях. Г.А.Явлинский высказался против бюджета и предостерег Правительство от содействия в отставке Чубайса, т.к. Чубайс "придает осмысленность существованию левой оппозиции в стране" и позволяет Правительству принять бюджет. Н.М.Харитонов призвал принять "похабный" (по аналогии с Брестским миром) бюджет. В.П.Никитин от группы "Народовластие" выразил недоумение по поводу утверждений, что бюджет улучшился по сравнению с прежним вариантом и предложил тем, кто верит или делает вид, что верит очередным обещаниям Правительства, голосовать за, а тем, кто считает, что время обещаний прошло, голосовать против. От имени "Регионов" за бюджет высказался А.В.Солуянов. В.С.Черномырдин пообещал решить проблемы неплатежей и выполнить некоторые другие экономические требования КПРФ, но попросил не увязывать бюджет с политическими вопросами.
В обеденном перерыве состоялась встреча членов Правительства с фракцией КПРФ, Аграрной группой и группой "Народовластие", на котором Правительство, по словам Г.А.Зюганова, учло две трети предложений оппозиции. Правда, не было учтено требование о финансировании науки, а по вопросу пенсий и пособий были "невнятные ответы". Зюганов подтвердил, что при последующих чтениях он потребует выполнения всез своих требований, а сейчас будет голосовать за бюджет. Бабуринская часть группы "Народовластие", как выяснилось из приобщенного к стенограмме заявления С.Н.Бабурина, не изменила своего отрицательного отношения к бюджету, назвав договоренности КПРФ с Правительством закулисным торгом за счет народа, а бюджет - "бюджетом вымирания" (см. подробнее в описании группы "Народовластие").
Постановление о принятии бюджета в первом чтении получило соответственно за основу и в целом 262 и 263 голоса "за", 122 и 111 против, 7 и 8 воздержались.
Результаты голосования по фракциям (в целом):
КПРФ - 74 (51%) за, 44 против, 3 воздержались;
ЛДПР - все 50 за;
НДР - 60 за (остальные 6 не голосовали);
Яблоко - 42 против (остальные 4 не голосовали);
Аграрии: - 21 за; 5 против, 4 воздержались;
Народовластие - 10 за, 15 против;
Регионы - 36 за, 2 против
ДВР - 4 за; 1 против;
Независимые депутаты - 9 за; 2 против; 1 воздержался.
Несмотря на возражения М.Задорнова приняты поправки об ускорении бюджетной процедуры: внести к 20 декабря поправки ко второму и третьему чтениям и рассмотреть бюджет во втором и третьем чтениях сразу 25 декабря.
Второе чтение 20 декабря 1996
19 декабря Совет Думы неожиданно включил второе чтение бюджета в проект повестки дня 20 декабря.
На пленарном заседании 20 декабря за исключение вопроса из повестки дня выступили В.П.Никитин (от группы Народовластие), Г.Н.Карелова, Т.Г.Нестеренко, Г.В.Старовойтова, А.Н.Грешневиков. М.М.Задорнов на этот раз поддержал досрочное второе чтение ради того, чтобы разнести по времени второе и третье чтение. За снятие бюджета с рассмотрения проголосовали 93 депутата, против - 207, воздержались 7.
От фракций (за исключением аграриев) на этот раз выступили не первые лица: Н.Н.Савельев, В.К.Гусев, А.Л.Головков, М.З.Юрьев, Н.М.Харитонов, В.П.Никитин, В.В.Гоман. Представитель Яблока высказался против бюджета, Народовластия - за перенос второго чтения на 25 декабря, остальных фракций и групп - за принятие бюджета. Прочие выступающие в основном предлагали перераспределить деньги по каким-либо статьям. Постановление было принято сразу же в целом 248 голосами, против - 114, воздержались 7.
Результаты голосования по фракциям:
КПРФ - 71 за, 49 против, 6 воздержались;
ЛДПР - 44 за;
НДР - 61 за;
Яблоко - 35 против;
Аграрии - 25 за, 7 против, 1 воздержался;
Народовластие - 5 за, 18 против;
Регионы - 32 за, 4 против;
ДВР - 5 за;
Независимые - 5 за, 1 против.
Третье чтение 28 декабря 1996
27 декабря 1996 депутат С.С.Сулакшин выступил с экстренным заявлением о попытке лоббистской группировки в бюджетном комитете сорвать завтрашнее третье чтение бюджета-1997. В.В.Жириновский и Н.М.Харитонов уточнили, что речь идет о "Яблоке" и Г.В.Старовойтовой. В более подробной речи от имени комитетов по промышленности и по конверсии Сулакшин обвинил Комитет по бюджету во внесении поправок в разделы бюджета без согласования с профильными для этих разделов комитетами (а именно - в передаче средств, выделенных на науку, энергетику, Байконур - московскому метрополитену). Сулакшин предложил реформировать комитет, "превратившийся в узкое горлышко Государственной Думы", создав вместо него комиссию, составленную из представителей профильных комитетов, а также ограничив число депутатов от одного и того же субъекта Федерации (а именно - Москвы) в комиссии 10 процентами. В ходе обсуждения, (подробности см. в разделе "Комитет по бюджету") вопрос о реформировании Комитета решили перенести на весеннюю сессию.
28 декабря, на специальном субботнем заседании, созванном для принятия бюджета в третьем чтении, первым в обсуждении выступил С.Сулакшин, предложивший поддержать бюджет при условии принятия промышленно-транспортных разделов в редакции Комитета по промышленности. Выступления представителей фракций были выдержаны в духе доперестроечных съездов: не сомневаясь в том, что проект будет принят, ораторы высказывали конкретные предложения, прямо или косвенно связанные с бюджетом, а то и совсем с ним не связанные. При этом фракция Яблоко подтвердила, что будет голосовать против бюджета, а группа Народовластие - что каждый депутат сам решает, как ему голосовать. В стенограмме было опубликовано в качестве приложения непроизнесенное выступление Г.В.Старовойтовой, выступившей против принятия "раздутого военного бюджета воюющей страны", в котором, по ее подсчетам, на военные цели запланировано потратить почти половину доходов бюджета.
Таблица отклоненных бюджетным комитетом поправок вначале не прошла, получив 209 голосов, и депутаты чуть было не начали голосовать по каждой из приблизительно 1000 отклоненных поправок в отдельности. Но по предложению депутатов Шипова и Харитонова Дума вернулась к вопросу о таблице отклоненных поправок и согласилась с нею 259 голосами. Затем постановление было принято за основу, набрав минимально необходимое число голосов - 226. Промышленные разделы в варианте Сулакшина получили более 300 голосов. После принятия нескольких поправок постановление о принятии бюджета в третьем чтении было принято в целом 243 голосами.
Результаты голосования по фракциям (за основу/в целом):
КПРФ - за 39/66, против 63/49, воздержались 1/5;
ЛДПР - за 48/47;
НДР - за 60/58;
Яблоко - против 34/37; воздержались 1/1;
Аграрии - за 19/26, против 7/9, воздержались 0/2;
Народовластие - за 11/9; против 11/16;
Регионы - за 36/35, против 1/3;
ДВР - за 2/2, против 0/3;
Независимые - за 11/10.
Четвертое чтение 24 января 1997
Перед рассмотрением бюджета в четвертом чтении по инициативе левых фракций был рассмотрен закон, принятие которого впрямую увязывалось с одобрением бюджета: федеральный закон о бюджете развития. В соответствии с проектом в том виде, в каком он был принят в первом чтении, значительная часть бюджетных денег (19 триллионов или 3,6% расходной части бюджета) должна быть выделена из общей кассы и передана под управление Агентства экономического развития - специального кредитного учреждения с 51% государственного капитала, управляемого совместно Председателем Правительства и людьми, назначенными Государственной Думой по представлению Комитета по экономической политике, который получал также некоторые контрольные полномочия. С учетом денег негосударственных инвесторов бюджет развития должен разрастись до 149 триллионов рублей. Бюджет развития является защищенной статьей и не подпадает под секвестрирование. В проекте содержалась откровенная увязка сроков перечисления бюджетных денег в уставной фонд агентства с датой принятия Думой федерального бюджета в третьем чтении.
22 января Группа "Российские регионы" и С.Сулакшин предложили изъять вопрос о бюджете развития из повестки дня будущего заседания. За это проголосовали 98 депутатов, против - 156.
24 января закон об управлении бюджетом развития был принят в первом чтении со второй попытки 233 голосами.
Промышленный раздел федерального бюджета был поставлен на голосование в двух редакциях: редакция бюджетного комитета получила 186 голосов, а промышленного - 255. Фракции КПРФ удалось добиться в рамках партийной стратегии "информационного прорыва" принятия поправки о финансировании госзаказа на телерадиоосвещение деятельности органов власти через пресс-службы этих органов.
В 21 час с минутами закон был принят 245 голосами (54.4%) при 90 против и 17 воздержавшихся.
Бюджет единогласно поддержали фракции НДР и ЛДПР и в большинстве своем "Регионы":
НДР - 58 за, 6 не голосовали;
ЛДПР - 49 за, 1 не голосовал;
Российские регионы - 30 за, 3 против, 9 не голосовали.
Единогласно против бюджета проголосовало Яблоко: 38 против, 8 не голосовали.
В левых фракциях бюджет поддержало меньшинство (в том числе в КПРФ - 50% минус 1 голос):