1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Статья 105
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Статья 106
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Статья 107
1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию."
ПРИМЕЧАНИЯ СОСТАВИТЕЛЯ:
1. Конституционный Суд по запросу Совета Федерации о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции постановил (постановление N1-П от 23 марта 1995), что законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со статьей 106 Конституции, не могут считаться одобренными, если Совет Федерации не принял голосованием решения об их одобрении. На них не распространяется положение статьи 105 об автоматическом одобрении нерассмотренных в четырнадцатидневный срок законов. Одновременно Конституционный Суд предписал Совету Федерации начинать рассмотрение каждого из законов по вопросам, перечисленным в статье 106, не позднее 14-дневного срока со дня передачи закона из Государственной Думы в Совет Федерации. Автоматическое одобрение законов, не рассмотренных в четырнадцатидневный срок, не распространяется только на законы по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, а не на любые законы, которые Совет Федерации сочтет достойными своего обязательного рассмотрения.
2. Конституционный Суд по запросам обеих палат Федерального Собрания и Президента РФ о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции постановил (постановление N10-П от 22 апреля 1996), что закон, переданный на рассмотрение Совета Федерации, может быть направлен на подпись Президенту только самим Советом Федерации, а если Совет Федерации этого своевременно не делает - Президент обязан принять меры (истребовать закон). КС подтвердил, что президентское вето не может быть преодолено путем нерассмотрения закона Советом Федерации в установленный срок, и что Президент вправе возвращать законы в Думу без рассмотрения по процедурным мотивам.
3. Конституционный Суд в постановлении по ходатайствам обеих палат Федерального Собрания по делу о неподписании Президентом закона о перемещенных культурных ценностях (постановление N11-П от 6 апреля 1998) выразил несколько иную, чем 22 апреля 1996, точку зрения на возвращение Президентом закона по процедурным мотивам: согласно этому решению КС такое возвращение возможно лишь в случае, когда обе стороны согласны, что при принятии закона были допущены нарушения. Президент, считающий в одностороннем порядке, что закон принят с нарушением, должен подписать его, а потом может обжаловать закон в КС, в том числе по процедуре принятия.
...О ПРИНЯТИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ
"Статья 108
1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию."
ПРИМЕЧАНИЕ СОСТАВИТЕЛЯ:
Вопросы, по которым должны быть приняты федеральные конституционные законы, упоминаются в 11 статьях Конституции. В Конституции не записаны ни точные названия законов, ни их количество. Первоначально Государственная Дума включала в программы законопроектных работ 12 или 13 федеральных конституционных законов, охватывающих все предусмотренные Конституцией вопросы. Затем Дума пришла к выводу, что по одному вопросу может быть принято несколько законов.
Вопросы, по которым принимаются федеральные конституционные законы:
1. О Государственном флаге, гербе и гимне РФ; альтернативное название закона - О государственных символах РФ (ст.70 Конституции) - оба рассмотренных варианта отклонены Думой I созыва, Дума II созыва также отклонила два варианта закона, отдельный закон О государственном гимне принят Думой в первом чтении 10 марта 1999;
2. О референдуме РФ (ст.84) - вступил в силу;
3. О чрезвычайном положении (ст.56) - проект Президента принят в первом чтении в сентябре 2000;
4. О военном положении (ст.87) - ожидается внесение проекта Президентом, внесен проект депутатов от СПС;
5. Об Уполномоченном по правам человека в РФ (ст.103) - вступил в силу;
6. О Правительстве РФ (ст.114) - вступил в силу;
7. О судебной системе РФ (ст.118) - вступил в силу; кроме того, вступил в силу закон "О военных судах", принят Думой закон "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" (принят Думой 24 ноября 1999, отклонен Советом Федерации 22 декабря 1999 без создания согласительной комиссии);
8. О Конституционном Суде РФ (ст.128) - вступил в силу;
9. О Верховном Суде РФ (ст.128) - не рассматривался;
10. Об арбитражных судах в РФ (ст.128) - вступил в силу;
11. О Конституционном собрании РФ (ст.135) - готовятся несколько проектов;
12. О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ (ст.65) - принят в первом чтении 1 декабря 1999;
13. О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ (ст.66) - проект, внесенный Правительством в декабре 1994, отклонен Думой первого созыва; готовится рассмотрение проектов О.В.Морозова и Президента. Первоначально предлагалось соединить 13-й вопрос с 12-м.
К настоящему моменту вступили в силу семь самостоятельных федеральных конституционных законов - О Конституционном Суде Российской Федерации (1-фкз от 21 июля 1994, вступил в силу 23 июля 1994); Об арбитражных судах в Российской Федерации (1-фкз от 28 апреля 1995, вступил в силу 16 мая 1995); О референдуме Российской Федерации (2-фкз от 10 октября 1995, вступил в силу 19 октября 1995); О судебной системе Российской Федерации (1-фкз от 31 декабря 1996, введен в действие с 1 января 1997 года); Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (1-фкз от 26 февраля 1997, вступил в силу 4 марта 1997); О Правительстве Российской Федерации (2-фкз от 17 декабря 1997, вступил в силу 3 января 1998); О военных судах Российской Федерации (1-фкз от 23 июня 1999, вступил в силу 29 июня 1999).
Кроме того дважды Думой принимались федеральные конституционные законы, вносящие поправки в уже действующие федеральные конституционные законы: О Правительстве Российской Федерации (3-фкз от 31 декабря 1997, вступил в силу 4 января 1998), Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (принят Думой 27 октября 1999, отклонен Советом Федерации 11 ноября 1999, снят с рассмотрения Думой 30 июня 2000).
В июне 1995 года в форме федеральных конституционных законов приняты 2 поправки к Конституции (отклонены Советом Федерации). В октябре 1995 Конституционный Суд изобрел новый вид правового акта - Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, который, хотя и принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ, но не является таковым.
...О ПОРЯДКЕ ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ
"Глава 9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ
Статья 134
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Статья 135
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Статья 136
Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Статья 137
1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
2. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации."
ПРИМЕЧАНИЯ СОСТАВИТЕЛЯ:
1. В Конституции ничего не говорится о том, могут ли быть внесены изменения в ее вторую часть ("Заключительные и переходные положения"), а именно это было необходимо сторонникам продления полномочий депутатов первого созыва и/или Президента. Председатель Государственной Думы Иван Рыбкин полагал, что здесь можно применить механизм, предусмотренный статьей 136; другое мнение гласило, что следует применить более сложный порядок, предусмотренный статьей 135; третье мнение - переходные положения, принятые на референдуме, может отменить только референдум же (к этому мнению пришел и инициатор разговоров о продлении полномочий Владимир Шумейко); четвертое мнение - что не запрещено, то разрешено, следовательно решение о продлении собственных полномочий может быть принято простым большинством голосов обеих палат Федерального Собрания.
2. Конституционный Суд по запросу Государственной Думы о толковании статьи 136 Конституции постановил (постановление N12-П от 31 октября 1995), что поправки к Конституции принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции, отличного как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Порядок и процедуры одобрения поправок органами власти субъектов Федерации и способ отражения поправки в тексте Конституции урегулированы законодателем в виде закона о порядке внесения поправок к Конституции. Такой закон принят в марте 1998 года.
3. Конституционный Суд по запросу Государственной Думы о толковании части 2 статьи 137 Конституции постановил (постановление N15-П от 28 ноября 1995), что изменение названия субъекта Федерации включается в текст статьи 65 Конституции указом Президента на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. При этом переименование, затрагивающее основы конституционного строя, права человека, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом или других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или статуса ее субъекта не является "изменением наименования" в смысле части 2 статьи 137 и не может быть произведено в указанном порядке.
4. 21 июня 1995 Дума приняла два закона о поправках к Конституции, которые были отклонены Советом Федерации. 14 октября 1998 Дума отклонила в первом чтении 5 законопроектов о поправках к Конституции. 22 сентября 1999 принят в первом чтении один закон о поправках к Конституции, предусматривающий институт парламентского контроля.
ЗАКОНЫ О ЗАКОНАХ
Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ" (33-фз от 4 марта 1998)
Закон конкретизирует процедуру рассмотрения поправок региональными законодательными собраниями. Председатель Совета Федерации опубликовывает закон для всеобщего сведения и направляет его в регионы в течение 5 дней. Законодательные собрания рассматривают его не позже чем через год и направляют постановления в Совет Федерации в течение 14 дней со дня принятия. Итоги рассмотрения закона о поправках регионами подводятся Советом Федерации только по истечении отведенного на рассмотрение годичного срока (пусть даже все регионы примут решения по поправкам в первый же день). Постановление Совета Федерации и одобренный закон в течение 7 дней направляются Президенту, который в течение 14 дней подписывает и официально публикует закон. Постановление Совета Федерации в течение семи дней может быть обжаловано Президентом или региональным законодательным органом в Верховном Суде - в этом случае направление его Президенту для опубликования откладывается до решения Верховного Суда. Президент направил в Думу предложение внести в закон некоторые изменения, в том числе несколько отсылок к не принятому еще закону о порядке принятия федеральных законов (что может фактически заморозить его применение до принятия упомянутого закона) - предложение Думой не принято.
Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (5-фз от 14 июня 1994)
Закон устанавливает срок для опубликования подписанных законов (семь дней) и актов палат Федерального Собрания (десять дней). Официальным опубликованием закона (акта палаты) считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Законы и акты палат вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
В 1999 году после преодоления вето двумя палатами Президент подписал закон, который в первоначальной редакции предусматривал передачу права первой публикации от "Российской газеты" "Парламентской газете". В принятом варианте закона "Парламентская газета" становится официальным публикатором законов наравне с "Российской газетой".
* * *
Порядок принятия и одобрения законов подробно расписан в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.
Федеральный закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" (проект внесен Президентом) принят Думой в первом чтении 22 октября 1997.
Федеральный закон "О нормативных правовых актах", призванный упорядочить иерархию законов, указов и других актов, принят в первом чтении 11 ноября 1996. Исходный проект готовился депутатом Думы первого созыва М.А.Митюковым, Думе проект представил В.В.Гребенников. Закон вводит семиступенчатую иерархию нормативных правовых актов: Конституция; федеральные конституционные законы; кодексы и основы законодательства; федеральные законы; постановления и Регламенты палат Федерального Собрания и указы Президента; постановления Правительства; акты федеральных органов исполнительной власти. Кроме того нормативными правовыми актами признаются нормативные постановления Конституционного Суда; акты Центрального Банка и договоры (соглашения) о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами власти. Закон объявляет требования Регламентов палат, относящиеся к законопроектной процедуре, обязательными для государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и граждан.